最近，中國單方面宣佈啓用M503航線從南到北的「北上」航線以及與其銜接的W航線，台灣以過於靠近海峽中心線而反對，呼籲沿用2015年方式，雙方協商解決。但中國表示在蔡英文政府不明確認可「九二共識」之前，兩岸無法談判任何問題。於是台灣最終以不批准東航、廈航兩公司的春節加班航班反制。

ICAO已經高度政治化了

在民航事務上，任何國家開設新航線都要得到國際民航組織（ICAO）的認可。從理論上說，M503在上海飛行情報區，確實只要ICAO同意了，中國開設就沒有問題。在台灣也有很多人認爲，「ICAO都同意了，説明這是國際公認的，蔡政府胡搞蠻纏」。如果這是真心話，只能說「少年你太年輕」。

以前，ICAO大抵是「有規有矩」，但自從2015年8月1日，中國的柳芳擔任ICAO秘書長以來，ICAO就開始政治化了。

柳芳上任後的第一份「航空運輸每月監測」，對2015年7月各機場統計數據中，已經把台北機場改爲「中國臺北」（Taipei，CN），此前則標為「台灣臺北」（Taipei，TW）。

在南中國海東南部，包括長沙島（南威島）、十字火礁（永暑礁）等一帶，都是越南胡志明市的飛行情報區。但在2016年1月中旬，配合中國客機首次在永暑礁人工島機場著陸， ICAO發佈三亞航空圖，單方面地把永暑機場、三沙市等列入三亞飛行情報區中。越南立即寫信抗議，重申黃沙（西沙）和長沙（南沙）都是越南領土，又聲明以往十字火礁都在胡志明市飛行情報區，ICAO無權單方面修改。這樣ICAO才不得不修改錯誤的航空圖。

2016年9月，國際民航組織（ICAO）大會在加拿大蒙特婁總部舉行。在中國反對下，台灣連邀請函也沒有收到。須知，在2013年，台灣尚可以用「中華台北民航局」的名義參會。這給正在積極爭取參會資格的台灣當頭一棒。

自從中國的柳芳擔任ICAO秘書長以來，ICAO就開始政治化了。（ICAO總部／維基百科）

台灣像是被從地圖上挖去

更有甚者，ICAO還以遵照「相關部門電郵通知」及聯合國「一個中國」原則為由，把台灣媒體採訪一律封殺。於是，一個擁有不太小的飛行情報區的台灣，就仿似從地圖上被挖去一樣。

在現在ICAO官方網頁上，秘書長「柳芳博士個人主頁」中，赫然有 「民用航空是中國一帶一路倡議至關重要的一條紐帶」 的文章，也是該主頁下唯一的文章。利用ICAO官網幫助中國宣傳「一帶一路」，政治推手之意無以復加。

可見，認爲ICAO是客觀、公正、非政治化的國際組織的説法，實在把中國人擔任的秘書長幻想得太「政治中立」了。在「黨掌管一切」的指導思想下，那些國際組織内的中國官員，不過是中國政府意志的延伸而已。

從香港人陳馮富珍擔任WHO秘書長後的所作所爲可知，中國把她們推上國際組織的領導地位，就是要推進其政治議程。年屆70的陳馮富珍在中國對年齡劃線中早該退休，但她剛剛卸任WHO秘書長之職，就被中國「破格」給了政協委員，甚至傳可擔任政協常委。這當然是論功行賞。柳芳卸任後，説不定也能繼續高升。

當然，現在「柳芳說了算」，M503北向啓用也成爲事實，即使美國幫腔也改變不了什麽，台灣需要考慮的還是如何應對的問題。

脫鈎化並非不可想象

大概無人能否認，中國從以前的「有商有量」到硬推M503北上航線，唯一目的是要蔡英文就範，這是中國施壓台灣「促統」的一部分。

蔡英文的應對依然不肯談判，但以減少通航來「反制」則出人意料。減少春節班機，最受影響的就是在大陸的台商，他們不免怨聲載道。中國國台辦也大打民意牌，抨擊蔡英文「不惜以台胞台商做人質」、「嚴重損害台灣民眾返鄉過節的權益，嚴重背離廣大遊客及千萬家庭的人道需求」，製造輿論。

以「損害台灣人民利益」作爲指責蔡英文的藉口，很容易獲得同情。其實，它是中國通過經濟手段施壓的招數的升級版。以前使用懲罰措施，如減少來台旅遊人數，引起台灣旅遊業人士不滿。但這種不滿很容易被反擊為中國故意刁難台灣，因爲是中國作主動。隨著懲罰措施不見效，中國近年來轉變思路，強調獎勵，如「給予台灣人國民待遇」，招攬台灣教師任教，又許可台灣人在大陸貸款購房。這些措施都是要讓台灣人在經濟與中國進一步分不開。這次春節班機事件説明中臺兩地的經濟之緊密之利弊，實有進一步審視的必要性。

兩國經濟密切有好有壞。在自由主義國際關係觀點認爲經濟密切是好事：一來，雙方有正面的前景預期，二來，一損俱損、一榮俱榮。兩個因素都有助避免戰爭。比如一般認爲，美國與中國就很難拉下臉，因爲雙方經濟結合太緊密了。但這嚴重依賴樂觀的前景預期，如Dale C. Copeland在Economic Interdependence and War中分析的「貿易預期理論」，一旦悲觀情緒上漲，經濟緊密結合仍然無法阻止戰爭。

以上討論多半是對大小相若的國家而言。對實力不對稱的國家，經濟緊密結合對小國的壞處可能更容易湧現：如果經濟與某個大國結合太緊密就會被控制了，因爲這時小國根本沒有「說不」的能力。在聖多美和普林西比斷交事件中，中國在聖普投資投資8億美元，建造集裝箱港口。聖普一年GDP只有3.5億美元，8億美元的巨款足以叫她做任何事了，叫她與多年「友邦」斷交還不是小意思。

擺脫經濟依賴性是最適合的戰略

這樣看來，利用經濟關係影響政策是一種戰略脅迫的行爲。經濟越緊密，雙方實力差距越大，其中一方越沒有底線，這種脅迫的能力就越大。在釣魚臺問題上，日本頂得住中國的壓力。在薩德問題上，韓國特別是文在寅上台以來，就顯得底氣不足。台灣的力量更小，如果其他變量不變，就更難以抵抗。

對小國來説，一旦有這樣的跡象，擺脫經濟依賴性，「脫鈎化」雙方的關係（當然不可能百分百地脫鈎），可能是最合適的應對戰略。蔡英文的南向政策，把經濟依賴分散到東南亞及南亞國家，正是這種思路的產物。中國顯然也是意識到這點，才在這兩年加速「挂鈎化」。

蔡英文在M503上的對策是減少兩岸通航的飛機，這更可視爲另一種脫鈎化的措施。從經濟上的脫鈎化，進一步擴大到人員流動上脫鈎。現在很難説，這只是蔡政府臨時的應對措施，還是她有進一步推行的打算。如果是後者，是否在日後從大三通「倒退」到小三通，可能是蔡政府下一堦段的考慮。

脫鈎化一定會伴隨利益重新分配的問題。這在任何一種政策轉向上都是不可避免的。台灣的問題是，蔡英文既要面對中國的壓力，也要面對台灣内部的壓力。蔡英文從上任以來就一直對九二共識不鬆口，看來可以對抗北京壓力。但在國内壓力方面，有數量龐大台灣人在大陸有廣泛的利益，脫鈎化無疑會或多或少地損害他們的利益，這樣會招致這些人的反感，在民主社會中會通過選票，把蔡英文選下台。蔡英文要繼續推行脫鈎化，就必須在速度與力度上都找到平衡點。

需要説明的是，脫鈎化不一定意味著「促獨」或「拒統」，它更應該被視爲增強台灣談判實力的一個籌碼。不論是獨是統，這種籌碼對台灣而言都是有利的。抱怨來往不便的人在大陸台灣人的抱怨可以理解，但他們也需要考慮，現在大陸能給你的好處，很大程度上因爲自己的台灣人的特殊身份，是被中國統戰的對象，如果台灣人的身份消失了，就未必有這樣的待遇了。保持這種身份的特殊性，最終而言對他們還是有利的。

​※作者為國際關係評論人