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投書:監察院正在做一件超出自己能力的事

邱子安 2018年03月22日 07:00:00

監院對懲戒訴訟的法律專業不足,一般民眾沒有能力辨識這類問題,只能靠監院自行振作了。(維基百科)

近日陳法官性騷,職務法庭再審改判一事,監察院已積極考慮是否提出再審,看似是一正向發展。但是,魔鬼藏在細節裡,此一新聞事件激起強大的民意反映,有關係的機關也被迫不得不回應,然而在此是居關鍵地位的監察院,是不是有能力擔任起這樣的工作?實在是一個疑問。

 

筆者要以自己對懲戒法的一些瞭解,懷疑監院長期以來不具備處理其本業-打好懲戒官司-的能力。

 

提出性騷案再審暴露的監院專業不足

 

先從個案論,監察院在這次擬提再審反應的三個跡象看來,實不能樂觀。首先,據中央社報導,有委員在院會上提出疑義,擬釐清再審應由原委員提出還是全院決定,幕僚單位則告以這在施行細則規定是原委員提出。

 

見微知著,這讓人憂心,因為監委最重要的職權就是彈劾(提出懲戒訴訟),這份工作要面對份量最重、影響最大的,就是在公懲會或職務法庭上訴訟攻防成不成功,根據監察法第十六條第六項,彈劾案提案監委除了提案外,也要負責訴訟文書來往,也就是說每一個監委都應該清楚怎麼在法庭上打懲戒官司,無論到院前委員個別專業是如何,得到這份工作後都應該學習了,即使是新到任委員也到職頗有一段時間了,這樣子對自己工作知識的掌握讓人不能不擔心。

 

再者,王美玉、方萬富兩位委員在監院新聞稿指出「…再審程序固然受到不利益變更禁止原則之拘束…」,然而法官法規定的其實是,「為受懲戒法官之不利益提起再審之訴,於判決後,經過一年者不得為之。(公懲法§63II)」,再審之訴區分為受懲戒法官利益或不利益,以不利益提出時當然是可以重於原判決的,這也暴露了監委對於自己所需的專業知識並不清楚。

 

最後,監院討論此事的院會,對於職務法庭判決的批評,幾乎是依照司改會赴監院遞陳訴書的內容,如果是這樣,那為什麼不是司改會的律師當監委?監委沒有自己的能力發展調查違失的內容,也令人憂心。而且,懸疑的是,受懲戒的陳法官提出再審時,訴訟程序上也會要求監院參與,當初原提案委員是否提出陳法官(即使剔除了若干部分不予懲戒)仍然不適任應與撤職(法官法§50II)?

 

監院對懲戒訴訟一般性的專業支援也不足

 

再從一般性的行政支援而言,104年時公務員懲戒法大修,將原本書面審理改成原則上須開庭直接審理,因為移送懲戒案件、打贏懲戒官司是監察院的「正業」,面對39個條文膨脹成80個條文的大翻修,監院理應充分準備,然而實情又如何呢?

 

其中一個事例是,105年9月監察院曾開過一次全院談話會,有鑑於上述修法將不同程度的懲戒處分區分不同的時效,休職以下的處分是規定五年(或更少),基於歷來過去的判決、決議,監委們認為常情而言不太可能出現撤職,於是做出了原則上案件經過五年,監察院就會以時效經過不提彈劾的決定。

 

這項決定雖然說有點放水(因為這次修法除了本來有的,更嚴重的撤職外,還新增了更嚴重的「免除職務」,過去司法決定的經驗無法涵蓋),但不算大錯;但形式上問題非常大,對主要適用的法令倘基於機關整體立場有所解釋,一定都會正式以公文函釋或增訂在子法(法規命令)、內規(行政規則)理,以合議制機關而言,拘束(獨立的)委員的見解,還要會議決議才能算數。

 

監院對於自己的業務怎麼會如此不講究?若今後有個別委員認為自己手上的案件情況特別嚴重,不理會這次談話會,被彈劾官員據此新聞稿爭取,監察院將如何自處?

 

除了這個事例顯示出來的行政支援不足之外,從法制作業也可窺端倪。前述懲戒法大修,監院在子法和內規方面卻皆無配套,從最技術細節的監察法施行細則來說-現在還是「再審議」(§14),但懲戒訴訟的非常救濟早就配合法庭化之改革,修改為一般訴訟法的用語「再審」。

 

有實質嚴重影響的,莫過於委任代理人,由於懲戒案件要開庭,勢必有得否、如何委任代理人出庭的問題,新法規定可由律師或機關業務相關人員出庭,然而監察法施行細則顯然還停留在書面審議時期,最近一次修改根本是98年,這裡面重要攸關的問題是,何等嚴重的案情可以委任律師,以期增加勝訴可能,又要經過何種程序?

 

如是內部人員時,應委任調查處幫忙查案的調查官等、業務處本來負責彈劾文書往返的幕僚人員、還是其他人員?此等人員又是怎麼決定的?是原提案監委決定嗎?還是行政監督系統決定?或著是合議決定的?

 

內部人員出庭時,原提案監委可以再出庭的任務範圍哩,指揮監督該員嗎?這些問題之所以重要,一方面這是能不能打贏懲戒官司的關鍵,雖然細節,但這就是機關本業,勢必要有一套做法;另一方面是由於機關特殊性,監察院是獨立機關,監察法係規定於舊懲戒法時期,規定了彈劾案移送之後的相關書面由原提案委員處理,等於把獨立行使職權延伸到司法審議的階段;那新法時期呢?要不要予以延續?

 

若委任的問題不加規定,很容易就不知不覺轉移到行政指揮系統-也就是院長可以有潛在的影響力。有鑑於舊院長疑似指揮秘書長燒監察院檔案新任院長要求調查官盡快將舊糾正案結案,行政系統對監察委員實質獨立的影響,不是理論上的虛擬。

 

不只從法令,監院研考能量對支撐懲戒訴訟也是不足的,同樣講究專業、政治獨立的司法院、考試院所處銓敘部、公務人員保障暨培訓委員會等機關,對業務相關的專業法律領域,都定期有委託學者研究或是出版期刊。

 

但吾人打開監院網站「研究報告」或「綜合出版品」的頁面,要不是各種監院出國的報告(主要是參訪國外監察或廉政機構),要不就是五花八門對政府政策的建議,但對於懲戒訴訟的法理、操作,幾乎不見專業性的研究,這類的文件只能在司法院的委託中覓得。

 

監院對懲戒訴訟的法律專業不足,固然不能全怪監委,因為監委監察整個行政體系,不能只從單一專業甄補;但當行政幕僚、研考系統對此也無所用心,長期下來結果就是監院在自己的本業上變成了局外人。這個,或許才是監院運作一直無法讓人滿意的真正原因?但這種原因很難由民意監督而為改善,一般民眾沒有能力辨識這類問題,只能靠監院自行振作了!

 

※作者為淡大公共行政學系畢業/台大政研所公行組碩士班肄業生/曾任競選工作/英語補習班助教/遊行幹部等

 

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