台灣人民對法官太慷慨?強化院長問責才能淘汰不適任法官(一)

林孟皇 2018年03月23日 07:00:00

過去台灣法官的人事任用制度幾乎不受民主政治的介入和監督,幾乎不受民主政治的監督。(攝影:盧禮賓)

民國99、100年間,因為爆發多起司法人員貪瀆、關說等倫理風紀案,以及部分判決不合國民法律感情的爭議情況下,研議23年的法官法終於完成立法。施行6年以來,依照各項民意調查顯示,台灣司法的公信力卻持續滑落,人民對法官、檢察官的信任度空前低落。而引進外部監督力量,原本被期待監督、淘汰不適任法官、檢察官的評鑑機制,也被認為功能不彰。

 

目前,法院體系常被民眾詬病的,除了裁判品質不佳(程序違誤、判決結果不當)之外,就是辦案遲延嚴重(正義遲到)。法官法所建置的評鑑機制,卻無法淘汰這樣的不適任法官,尤其104年爆發陳鴻斌法官涉嫌性騷擾女助理,本已遭職務法庭免除法官職務,卻於獲准再審後,改判罰款,更引發官官相護的質疑。縱使總統府在106年間召開司法改革國是會議(以下簡稱106年司改國是會議),並就包括法學教育及法官任用、監督與評鑑等事宜作出政策建言,但能否解決這些司法沈痾,也仍有疑義。

 

兩個監督、淘汰法官機制功能不彰的實際案例

 

筆者一向認為,推動任何法制的變革,不能僅憑個人的主觀直覺或經驗出發,而應有更多的實證調查、邏輯分析與科學驗證為基礎。而制度變革雖應配合國情不同而設計,但仍應落實權力分立、權責相符、人權保障等理念,尤其外國法制如果符合憲政民主的價值,又具有具體操作的實證經驗時,更可作為法制建構的借鏡。以下筆者擬以下列二個實際案例及陳鴻斌案,說明現行法官人事制度的問題(依照法官法的制度設計,檢察官監督與評鑑機制大都比照法官,本文以下僅就法院體系改革部分加以檢討)。

 

案例一:

 

某年司法院法官人事審議委員會(以下簡稱司法院人審會)議案一出,即有法官同仁在法官論壇張貼某位候補法官曾經疑涉押人取供,因當事人聲請該名法官迴避,該院另一合議庭裁定准許。接著,爆出:該名法官與配偶曾透過仲介公司購買房屋,事後他認為仲介公司提供的房價資訊不實,對該名仲介人員提起詐欺告訴。檢察官不起訴後,他向所屬法院聲請交付審判,仍遭駁回。他再向所屬法院自訴原屋主代理人、另名仲介人員涉嫌偽造文書,並以兼任配偶訴訟代理人的身分(自己為原告),對原屋主、屋主代理人、仲介公司、2名仲介人員提起返還不當得利的民事訴訟。他的民事對造當事人聲請移轉管轄、交付法庭錄音光碟都遭駁回後,最後與該法官、他的配偶達成含有保密條款的訴訟上和解;對造當事人同意賠償該法官及其配偶,該法官則在自訴案件中以兩次不到庭的方式,由承審法官判決自訴不受理。因為他涉嫌押人取供、擔任他人訴訟代理人等行為有違法官倫理規範,司法院人審會請他出席陳述意見,經過表決後,仍通過他成為試署法官的人事案。至於他前述所為,所屬院長有沒有對他為職務監督行為,或予以「未達良好」的職務評定,則不得而知。

 

案例二:

 

某法院院長依職務監督權人的身分,對該院某名辦理案件長期以來動輒有再開辯論、逾越辦案期限、宣判後未遵期交付裁判原本等情形的法官,向法官評鑑委員會(以下簡稱法評會)聲請個案評鑑。法評會認為請求應付個案評鑑事由成立,但考量受評鑑法官最近因身體有恙、同時遭逢家庭重大變故,尚可寬宥為由,認為受評鑑法官仍無移送懲戒的必要,決議報由司法院交付司法院人審會審議。最後,司法院人審會通過對他「以書面方式發命令促其注意」的處分案而確定。

 

法官任命應具有直接或間接的民主正當性

 

在檢討法官法所設計的機制為何在處理上述案例一、二時,會發生功能不彰的問題前,應先瞭解立憲主義的現代民主法治國家強調政府權力源自人民,政府應當是為公共利益、為保護人民或共同體的安全而設立,自應保障並實現人民的生命、自由、財產或追尋幸福的權利;而既然權力源自人民,則依照權力分立、制衡原則所分設的行政、立法、司法(在我國還有監察、考試)等部門,都應直接或間接具有民主正當性基礎,並具有民主可問責性。因此,關於法官的產生,各國或由人民直接選舉(如美國多數的州),或由行政首長提名、國會同意後任命(如美國聯邦法官),或由多元代表、國會議員推派代表(或學者專家)參與的最高司法會議選任(歐盟多數國家)。

 

法官獨立並不是法官的基本權利,也不是身分地位的特權,而是國家為履行其司法救濟保證義務而設。(攝影:李隆揆)

 

法官從事審判,只服從法律,依法獨立審判,只要任職期間服務良好,不受減俸、調職與免職等處分。但法官獨立並不是法官的基本權利,也不是身分地位的特權,而是國家為履行其司法救濟保證義務而設。因此,在確保法官審判工作有履行國家及法律所付託其提供人民司法救濟的義務的前提下,國家應善盡對法官作職務監督的職責。而從事這個職務監督權限的人,在包括我國在內的多數大陸法系國家,由於法官是透過考訓而不是選舉(或類似的國民審查、國會同意)產生,加上法院體系內建立有層級化的組織,通常是授權各級法院院長來行使。

 

也就是說,各級法院院長經有民主正當性的首長(在我國是司法院院長)的派任,從事司法行政管理工作,本是公眾意志的代理人,而不是法官利益的代言人,自應善盡對法官作職務監督的職責,不能想要做濫好人、想要官官相護,躲在審判獨立的大纛下,迴避民意政治、責任政治的監督,如此才符合權責相符、民主問責原則。 更多林孟皇,〈司法問責文化露曙光─從賴英照院長請辭事件談起〉,收錄於《找回法官失落的審判靈魂》,2013年6月,第291-298頁。

 

當年法官法立法引爆「引清兵入關」之爭

 

多年來,筆者始終主張:司法人事的核心應該放在前階段的人事任命,也就是「選對人」、「將對的人擺在適當的位置」上,再配合法官自治,自然能擺脫「台灣司法沒有優良的傳統」之譏,形塑新的審判文化、彰顯是非(法官倫理)、擇優汰劣;如有法官仍發生失職行為,甚至是不適任法官的產生,再透過外部監督機制予以處理即可。 更多林孟皇,〈台灣法官人事制度問題及其改革方向─以司法院人事審議委員會制度變革為中心〉,收錄於《轉型正義與司法改革》,2014年3月,第76-78頁。

 

由前述說明可知,縱使是採取由類似最高司法會議來決定法官人事任命事宜的歐陸法系國家,其成員都是採取部分來自司法體系、部分來自政治部門的方式,很少有國家是採取全部由司法部門或政治部門人員完全獨占的制度,以要求司法部門對民主政治做出回應、確保民主可問責性;但過去台灣法官的人事任用制度幾乎不受民主政治的介入和監督,司法院人審會完全沒有政治部門(行政權和立法權)的代表,幾乎不受民主政治的監督,司法獨立變成部分司法人員逃避民主監督的藉口。 更多王金壽,〈司法獨立與民主可問責性:論台灣的司法人事權〉,台灣政治學刊第12卷第2期,2008年12月,第117-123頁。

 

有鑑於此,99年7月間,筆者開始倡議司法院人審會多元代表制,也就是應該有學者專家等外部委員的參與,其後並與錢建榮法官向民間團體倡議這樣的構想,結果不僅引爆法官、檢察官群體質疑「引清兵入關」,當時的民間司改會委員顧立雄也質疑這樣有違「法官自治」,甚至呂太郎、黃國忠、邱瑞祥、謝碧莉等法官代表還透過陳瑞仁檢察官的牽線,與邱太三教授(現任法務部長)一同去面見當時的在野黨主席蔡英文女士,堅決反對司法院人審會納入外部委員。 更多林孟皇,〈引清兵入官?─有外部委員參與的司法院人審會開議了〉,收錄於《找回法官失落的審判靈魂》,2013年6月,第339-352頁。因此,最後通過的法官法,司法院人審會雖然設有學者及社會公正人士等外部委員,但是由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人,送司法院院長遴聘,而且法官代表、學者專家人數為23比3的懸殊比例(不算入擔任主席的司法院院長,其中各級法院法官票選法官代表12人,司法院院長指定代表11人),何況學者專家僅就法官轉任、解職、免職等少數議題有表決權,其餘則僅能表示意見而沒有表決權。

 

再者,法官遴選委員會負責律師、檢察官申請轉任法官時的遴選及職務法庭法官的遴定等事宜,該委員會明確採行多元代表制,法官代表僅占全部成員19人中的6人(不算入擔任主席的司法院院長);但法官、檢察官、律師代表都由各自的職業社群票選產生,考試院代表由考試院推派,學者及社會公正人士由司法院院長遴聘,代表民意的立法院對於人選完全沒有置喙的餘地。至於掌理評鑑事宜的法評會,為避免法官們官官相護,雖然也是採取多元代表制,讓法官成員僅占全部委員11人之中的3人;但法官、檢察官、律師代表都由各自的職業社群票選產生,學者及社會公正人士是由法務部、律師公會全國聯合會各推舉檢察官、律師以外之人,送司法院院長遴聘,也就是代表民意的立法院也完全無權插手人選等事宜。

 

現行法官監督機制實乃疊床架屋、權責不符

 

總之,負責法官人事選任、任命、評鑑的司法院人審會、法官遴選委員會、法評會,其成員完全沒有直接或間接來自代表民意的立法院,也就是完全沒有民主正當性基礎。106年司改國是會議雖然決議:擴充法官、檢察官評鑑委員會的組成委員人數,使來自於社會公正人士(包括但不限於學者)的外部委員代表人數增加,其來源應力求多元化及異質化等等;但如此作法,仍不能解決民主正當性的問題,運作失靈時也無人負責。再者,現行法官法對於法官失職行為的處理,共計有職務監督權人(由各法院的法官自律委員會協助院長)、司法院人審會、法評會、監察院、職務法庭等 5 個處理機制流程,形成「多頭馬車」的現象,不僅疊床架屋,無法權責相符(「責任分擔」其實是無人負責),也勢必使程序冗長。

 

司法院作為司法行政部門的一環,應作為公眾意志的代理人,而不是法官利益的代言人。(圖片來源:總統府)

 

另外,司法院作為司法行政部門的一環,應作為公眾意志的代理人,而不是法官利益的代言人,司法院人審會既然負責法官的任免、轉任、解職等事項,便不應被認定屬於單純的「內部監督單位」。然而,現行司法院人審會組成結構錯誤引用「法官自治」思維,絕大多數委員由具法官身分者擔任。因此,由於法官遷調(包括終審法院法官)、一二審法院院長的派任,都依賴法官群體的選舉、口碑,再由法官成員占絕大多數的司法院人審會負責審議,法官社群自然形成:與人為善、家醜不外揚等鄉愿的司法文化。原本負有職務監督權限、理應積極監督不適任法官的一二審法院院長為博取法官群體的支持,安撫、討好、輕輕放下,便成為處理法官敬業嚴重不足,或嚴重違反倫理規範事件的主要方法。

 

案例凸顯現行法官人事制度的問題

 

關於案例一部分,依照法官法授權而訂定的候補試署法官辦理事務及服務成績考核辦法的規定,司法官學院結訓分發為候補法官後,候補5年期滿審查及格者,予以試署;試署期間1年期滿審查及格者,才能成為憲法保障的終身職法官。而候補、試署法官所屬法院院長應於法官候補、試署每滿6個月,就他的學識能力、敬業精神、品德操守及身心健康情形加以考核,並加具評語。然而,依照筆者擔任司法院人審會委員的經驗,多數院長並未善盡考核之責。本案例的法官既然在審判上疑涉押人取供,並在職務外有違法官倫理規範的行為,則司法院人審會仍表決通過他成為試署法官,只能說是法官本位、官官相護思維的再一次展現。至於他前述所為,如果所屬院長沒有對他為必要的職務監督行為,或在他的職務評定上予以適當地呈現,按理該院長即應該受到問責。

 

關於案例二部分,該院院長原先就該名法官的失職行為提起法官自律委員會評議,但該院自律委員會未建議予以議處,該院院長才以職務監督權人的身分,依法官法第22條第1項規定,將該名法官移送法評會評鑑。自律委員會的性質與功能為何?依法官法第20條規定,僅法院院長才是法官的職務監督權人;依第21條規定,也僅法院院長有權對法官為職務監督處分。因此,自律委員會應屬輔助法院院長進行職務監督的單位,而不是獨立的職務監督單位。既然如此,為發揮權責相符並兼顧法官自治,該委員會委員的產生,院長指定者應逾全體三分之一以上,乃至二分之一為宜; 更多蔡烱燉,〈由法官法談法官懲戒及其相關制度之變革〉,收錄於《公務員懲戒制度相關論文彙編》,第4輯,2011年12月,第143頁。只是,依照法官法授權而訂定的各級法院法官自律實施辦法,卻讓法官票選全部委員人數的三分之二,才會產生官官相護的現象。

 

另外,由於失職行為法官是院長所屬法院內的同事,本就對他的人品操守有一定的瞭解,加上有政風人員的協助,身為職務監督權人的院長是最有能力調查證據資料,以瞭解法官失職行為的詳情、任職期間整體行為的表現,這是身為外部監督制衡力量的法評會無法做到的。縱使106年司改國是會議決議:法官、檢察官評鑑委員會享有個案評鑑立案的主動調查權、享有一定程度的調查權限、評鑑委員會應有專職幕僚人員協助及預算獨立,以及可以對於已成案審議的個案評鑑事件法官整體重大違失行為一併調查,但法評會仍難以調查取得失職行為法官在任職期間的各項表現的。

 

陳鴻斌法官本就素行不佳

 

以陳鴻斌法官疑涉性騷擾案為例,他早年就曾經因為有失職行為,而遭司法院人審會以人地不宜調到苗栗地方法院服務;而媒體也報導他曾受派帶職帶薪,到國外參加講習,卻表現奇差,被美國的講習單位正式發文抱怨。 更多法治時報,〈林文舟法官  就是要護航?儘管  陳鴻斌法官 前科累累?〉他這樣的事蹟,按理他所屬法院的人事資料都有相關註記,但他在103年爆發性騷擾女助理疑雲時,台北高等行政法院院長鄭淑貞卻「和稀泥」,予以從輕發落。如果不是司法院將該議處案予以發回,台北高等行政法院也不會將之移送法評會處理。

 

雖然如此,在台北高等行政法院沒有將陳鴻斌法官過往人地不宜、參加國外講習表現奇差等等「前科」紀錄一併移送的情況下,法評會無從掌握這些資訊,將之交付監察院、職務法庭,作為懲戒他的裁罰事由。職務法庭才會在准予再審後,於認定他的失職行為已有變動的情況下,以他:「擔任法官職務近30年,自76年至104年度止, 除80年、85年、88年獲得乙等考績,其餘年度,均獲得甲等」、「再審原告並無不良素行,一直適任法官,並無不適任法官之情形存在。其前述言行不檢,尚未到達不適任法官之程度,自不應輕責任而受重懲戒」等等理由,改判:「陳鴻斌罰款,其數額為任職時最後月俸給總額壹年」。(待續) 更多司法院職務法庭105年度懲再字第1號判決,http://jirs.judicial.gov.tw/FJUD/index_1_S.aspx?p=WvTdk1YG7W9Vr8x%2Bwbpqegl7OAGFKiZJ3Efm9qEAiCg%3D

 

※作者為台灣高等法院法官、司改國是會議委員

 

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●  台灣人民對法官太慷慨?強化院長問責才能淘汰不適任法官(二)

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