從五月的世界衛生大會後，蔡政府能否參加今年九月的國際民航組織大會（ICAO）就成為外界關注焦點。中方強調「承認九二共識，並認同兩岸同屬一中的核心意涵」，是兩岸關係和平發展的政治基礎，強調如果沒這個基礎一切免談。七月以後就開始傳出陸客來台灣數量出現「斷崖式」量縮，九月也有專營陸客的旅遊相關業者上街遊行，要蔡政府承認九二共識。今天無法參加ICAO大會，也強化了國民黨及陸客旅遊業者要求政府接受九二共識的力道。

參加完WHA大會後，我們先是看到蔡政府在八月由陸委會提出願與中方討論參與ICAO大會的主張，接著九月表示在今年聯合國大會除了友邦發言外，也會請其聯名致函給秘書長。友邦發言提的將是台灣的WHA參與經驗，以及表達希望可讓台灣參加ICAO大會，而請友邦致函所用的名稱，也是中華民國（台灣）。

這些向被認為對中國釋善意的舉措，對方毫不領情，依然堅持要台灣承認九二共識。甚至還有傳言，如不承認九二共識，在中方杯葛下，可能台灣都無法派領袖代表參加十一月的亞太經合會了。由於台灣在馬政府時代的確參加了國際民航組織大會與世界衛生大會，因此蔡政府要回答的問題，在於對馬政府國際參與模式的傷害要有說法，同時在面對中國的打壓時，有何具體應對作為等兩個問題。

「九二共識」比不宣布台獨更緊縮

中國說只要承認九二共識，一切都好談。藍營也說接受九二共識，是當時能去ICAO的關鍵。可是中方在2016年多次強調，不只是要台灣承認九二共識，還要認同其兩岸同屬一中的核心意涵，因此不是嘴巴上說了九二共識就OK。這個立場變化在2013年是還沒出現的。此外，國民黨自己也對九二共識到底是「九二共識，一中各表」，還是「九二共識，一中共表」爭執不休。從這個角度看，中國要的不只是台灣承認九二共識而已，而國民黨對於九二共識與一中的關係，內部也無共識。因此能說承認九二共識就OK嗎？

如果從歷史演進來看。過去中國對台政策強調的是反台獨，對於國際組織的主張，則是希望不要使台灣的參與在國際形成「兩個中國」或是「一中一台」的印象，對於非以國家為會員單位的國際組織，以及國際的非政府性組織，中國對台灣的參與是不會多說什麼的。

但從2008以後，中國開始強調要承認九二共識，在2012年底把九二共識寫入中共的政治報告後，北京接著要求台灣對一中要表達清楚認同。北京立場從過去的反台獨變成促進統一。因此不否認九二與不否認一中對北京都是不夠的。2008前台灣無須對一中表態，中國的紅線是劃在反台獨上，但在2008後台灣承認九二共識，不否認九二共識不僅不夠，中國還把紅線劃在對一中的表態上。請問這種變化是誰造成的？誰對北京政府步步退讓導致軟土深掘？

至於馬政府時代參加的WHA以及ICAO大會，台灣都是以作為主席個人賓客的方式參與，但不確定下次會議是否會受邀。先不論這種大會賓客的形式參與對台灣是否有真正助益，但中國確可以此對台灣提出新要求，否則就會威脅沒有下次了。在這種方式下，馬英九立場逐漸從原先對國際強調九二共識就是一中各表，到後來在習近平面前承認「各自口頭表述一中原則」的陸版九二共識才是真正的九二共識。因此問題在於，這種逐次以大會賓客的方式受邀是否是台灣期待的有意義參與，還是只是提供中國另一個對台恫嚇裹脅的工具？

中國有意打台灣給美日及其亞太盟邦看

中國現在與其鄰邦關係惡劣，與2003年中國提出「和平崛起論」的情境差很大。北韓不聽中國，其核武固然有威嚇美國，但也有嚇阻中國壓力的味道。北京又因為反對THAAD飛彈防禦系統而與南韓關係轉劣。中國本就對日本充滿懷疑與謔視，也認為美國重返亞太是為了圍堵中國。中國在南海議題上得罪了多數東協國家，並多次與印度發生領土爭議。中俄雖號稱全方位戰略夥伴，可是依舊貌合神離，中國周邊的主要友邦剩下巴基斯坦與柬埔寨，連哈薩克都出現排華聲浪。從2013喊得震天價響的「一帶一路」至今進展相當有限，其國內經濟宣布進入新常態，顯示中國也承認其經濟成長力道明顯下滑，先前說要邁向以市場為決定性因素的經濟改革，但一年後又用人為手段炒股以硬撐多頭。加上權力內鬥日烈，外界因此對中國前景多持悲觀看法。

在這個情形下，又強調要完成中華民族的偉大復興，自然中國在對外政策上會日趨強硬，以圖阻止對中國負評的情形持續下去。因此對一個以歐美為主導的國際民航組織，在明知台灣有美、日等國強力支持之下依舊狠打，除了是對蔡英文施壓外，也是對美日放話，表示台灣是中國的禁臠，美、日等是無法插手的。中國此舉也有警告美國亞太盟邦的意味，要其對中國能耐有清楚的認識。

即便中國強調兩岸事務無需外人插手，但在這裡有關台灣是否承認九二共識的問題，很可能在北京心目中卻成為中國與美日勢力的對決。如果確定是這種想法，則日後在亞太經合會（APEC）、泛太平洋夥伴關係（TPP）、以及聯合國氣候變遷公約（UNFCCC）等，類似的打壓都會上演。特別是在「聯合國氣候變遷公約」，因中國作為主要的碳排大國，自然成為UNFCCC要積極拉攏的主要對象，使得中國的影響力更大，台灣參與的機會也相對會受到更多限制。

兩岸高於外交路線的進退失據

台灣三年前能夠參與國際民航組織大會的主因，不是來自中國主動邀請，而是來自美國的主動支持。當時美國總統歐巴馬簽署1151號決議案，提出美國支持台灣參與國際組織的新原則，取代了過去柯林頓時代的「三不政策」。中國對此暴怒異常，認為美國在干涉內政。但也因為美國支持力道強大，加上國際民航組織的歐美勢力強大，中國在反對無力下轉而向台灣要求須比照WHA大會主席賓客方式入場，以取代原先可能會在大會通過台灣成為觀察員的決議案方式。馬政府為了不讓中國不高興，捨美國方式不為，引發學者質疑這形同是貴賓狗。

因為馬政府當時同意由中國向理事會主席建議邀請台灣為主席賓客，八月陸委會先公開提到願與中國討論國際民航組織的台灣參與，感覺即便中國大幅限制來台陸客量，也逕自把在其他國家的台籍詐欺嫌疑犯直接移送中國受審，不依兩岸司法互助通知報台灣。但蔡政府可能是不願與中國關係弄僵，所以還是依循馬政府過去的做法。而對美、日、加等支持台灣參與會議的國家們，則只是希望其可以表達支持台灣參與的意願，但是否請這些國家向理事會主席提出邀請台灣的建議，可能是還沒有。

但中國姿態很強硬，不僅對蔡總統有意商請宋楚瑜出任APEC特使的消息冷淡以對，更對田弘茂就任海基會董事長時沒公開承認九二共識大做文章，台灣左等右等沒等到大會邀請函，之後想再透過友邦或是美日等國運作，可能時間上就來不及了。如果一開始就直接請我國在理事會的友邦，加上在理事會中友我的美、日、加及其他國家等聯合提議，結果是否會不同呢？雖然對此不清楚，但對這個議題的處理可發現，是否蔡政府因為太擔心兩岸關係出問題，而在其他國際事務的判斷上出現「兩岸因素高於國際」的考量。

APEC不該被影響　

ICAO沒拿到大會邀請函後，有人說台灣再不承認九二共識，連亞太經合會的參與都會有影響，因為中國一定反對到底。但問題是台灣從一開始就是APEC會員，不存在無法參加的問題，連2002在上海召開APEC會議，台灣的經濟部長一樣可以參加。而台灣開始參與APEC時，更沒有台灣須承認九二共識為前提。也沒規定一定要經貿人士才能代表台灣。化學家李遠哲就代表過陳水扁總統，與馬英九不對盤的連戰還擔任過四年APEC總統特使，這些都不是經貿專業人士。

關鍵是當中國立場如此強硬，台灣光是不否認九二共識不夠，還一定要說承認九二共識才行，對這種讓你不說話的自由都沒有的政府，還能期待什麼呢？與其派個認為習大大可以接受的人來「展現善意」，還不如將重點放在APEC會議本身，派個蔡總統認為能夠充分理解她想法的人，利用APEC場合積極發展與其他國家元首的會晤與合作。

Interpol應尋求不同路線

至於對國際刑警組織（Interpol）來說，台灣如想要有意義參與，避免被中國逐次無止境的勒索，就不要再循馬政府在WHA與ICAO等組織所接受的主席賓客模式，而應透過友邦與其他願意支持我方的國家，利用大會提案或修改規章的方式，使台灣可在合理的名稱下取得永續參與，且能夠制度化。因為「國際刑警組織Interpol」會是蔡政府在處理台灣國際參與的第一個國際組織，蔡政府處理此事的主張與立場，會對其他國際組織的參與方式設下標竿作用，因此蔡政府就無法為參與而參與，把參加國際會議當成是對內表功消費的政治提款機。

WHA及ICAO的參與策略須改弦更張

即便蔡政府在本次WHA大會從頭到尾不提台灣只講中華台北，對其秘書處邀請函加一中原則一事不指責，還在大會演說中對中國香港籍的秘書長大大感謝，但中國還是不滿意。中國以不承認九二共識為由不建議ICAO發函邀請，代表從明年以後，中國對台灣的WHA參與也會有類似作法。如果台灣還是癡癡的等待邀請函，就只會再被羞辱。因此今年ICAO「兩岸高於外交」的思考，就必需要改變。

以WHO來說，其執委會是在一月，以及五月的大會後，中國本屆的執委會任期到2017年止，明年五月WHO也要選出新任秘書長。鑒於過去台灣吃了太多中國籍秘書長陳馮富珍的暗虧，因此針對明年的祕書長選舉，如何能在兼顧專業的情形下，產生一位行事公正，不受中國控制與影響的秘書長，會是台灣要仔細思量的議題。而台灣也要思考是否明年一月WHO執委會就要有所作為，或是要再等一年，打定主意明年五月不去WHA大會，希望在2018年透過新模式來處理台灣有意義參與WHO。

有關國際刑警組織（Interpol）的參與方面，由於中國拿到2017年的大會主辦權，因此除非台灣在今年於印尼召開的國際刑警組織大會取得一個可永久參與會議的身份，否則在中國的主場下台灣極可能吃閉門羹，而且可能會比2003年沙祖康在世界衛生大會「誰理你們」得到更大的羞辱方式。因為中國是國際刑警組織執委會的八人代表之一，這也意味著台灣的處理要十分注意。

蔡政府是否因為誤判導致今年無法出席國際民航組織大會，我們不得而知，因為無法確定其他方式就一定可行。但可以確定的是，當遵循馬政府模式時，中方不會認為這是蔡政府的善意，或只會在私下場合承認這是非惡意，但依然公開狠罵蔡政府，也強力阻攔台灣的國際參與。因此持續「兩岸高於外交」的保守作為是行不通的。與其擔憂兩岸關係會轉壞，還不如承認中國在內外交逼的狀況下，對兩岸關係更沒有讓步空間，而政治領導的不妥協主張，也代表中國在此時無意處理兩岸議題。因此在此應歸零思考，如何利用這個機會在外交多施力，幫台灣取得幾場勝利，一方面累積之後與中國議價的籌碼，同時也讓中國了解，對台施壓逼台灣就範是行不通的。

中共本質上還是個尊重實力原則的務實政治團體。現在不是擔心兩岸關係的時候，而是要透過外交作為厚植與中國對話協商的籌碼。因為對一個成天拿刀恐嚇你，但又不得不打交道的惡霸，即便我們不拿槍，也要找好幫手，讓對方知道我們不是沒有辦法的。

※作者為國際政治觀察家

【上報徵稿】

上報歡迎各界投書，來稿請寄至editor@upmedia.mg，並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身份簡介。