黎安友:川普的失當會讓台灣更難應付北京的威嚇

黎安友 2018年10月11日 00:02:00

經濟危機或政治危機會讓中國的崛起停滯,但只是暫時。(湯森路透)

本文為《沒有安全感的強國:從鎖國、開放到崛起,中國對外關係70年》新版序言,標題與文內小標由編者所加

 

中國的崛起乃是不可逆的歷史趨勢,然而世界應對此事的方式有好壞之分。可惜美國在唐納.川普治下對這段關係處理失當,也使台灣更加難以因應北京的威嚇。

 

在1990年代,中國的GDP大約是美國GDP的1/20,如今則大約是美國GDP的2/3。幾十年之內,這個數字將成長到相等的數量,再過幾十年就會變成兩倍。經濟危機或政治危機會讓中國的崛起停滯,但只是暫時。隨著中國經濟的成熟,成長率正在放慢,然而經濟力量的平衡逐漸由西方移至中國的趨勢並不會停下來。唯有西方才富足的歲月,已經過去了。

 

唯有西方才富足的歲月已經過去

 

錢買得到權力。中國的一帶一路倡議當中包括了74個成員國(不含中國),規畫中的基礎建設及其他項目近一兆美元。將近三十年來,中國的國防預算與其GDP同步成長,從1990年的170億美元增加到2018年的1,750億美元。充沛的預算使中國獲得了航空母艦、精密飛彈、先進潛艇,以及網路戰的能力,在在挑戰著美國在西太平洋的軍事優勢。新華社與央視在非洲、東南亞、中東得到越來越多的信任。雖然因為人權紀錄惡劣,使中國在西方不太受歡迎,可是在世界上其他地方中國的評價越來越好。

 

當然,中國面對多方的經濟與軍事壓力仍然很脆弱。它得讓龐大的人口有工作可做、有糧食可吃,為此必須確保能夠連通外國市場以及外國原物料、能源和糧食。環繞中國四周的,有史上曾相互為敵的大國(日本、俄國、印度),有頑強的中型國家(越南、南韓),有小型國家因為邊境族群在中國境內而成為潛在的不穩定來源(北朝鮮、緬甸、哈薩克等國)。再加上美國的盟友、安全夥伴、軍事基地、駐外軍隊,把中國團團包圍。

 

中國的一帶一路倡議當中包括了74個成員國(不含中國),規畫中的基礎建設及其他項目近一兆美元。(湯森路透)

 

此外,中國日益顯著的存在感也在許多地方引發負隅頑抗。抵抗最劇烈的就是北京眼皮子底下的香港和台灣,北京越努力收緊掌控,當地人越用力抵擋。但類似的狀況也發生在比較遙遠的地區。斯里蘭卡被迫同意一紙合約,將漢班托塔港租給一中國公司99年,以償付政府讓中國興建該港口所欠下的龐大債務,這件事促使許多國家開始注意是否會落入中國設下的「債務陷阱」。馬來西亞在納吉大選落敗後,開始調查與國家投資基金一馬公司(1 Malaysia Development Berhad, 1MDB)相關的貪污,從而暫停數項與中國合作的項目。在哥倫比亞,中國建造的水力發電大壩因豪雨暴漲而洩洪,導致下游大量居民必須疏散。在紐西蘭、澳大利亞、西歐、美國,政策制定者開始抵制中國企圖施加的影響力。

 

保住政權是共產黨首務

 

是故,就在筆者寫下這篇前言之際,中國並不能一切隨心所欲。它所採用的外交政策仍然必須以防衛性為大方向。正如施道安與我在本書的立論,北京的優先事項,第一是保住政權,不被它眼中的西方勢力所顛覆或推翻;第二,捍衛「領土完整」(包括朝著最終控制台灣的方向邁進);第三,使中國對海外原物料、能源、市場的管道保持暢通,好讓經濟繼續成長,人民得以就業而且比較乖順。

 

但是因為中國這麼大——在地理上、在人口上、在經濟上——以防衛為主的外交政策和主動出擊的外交政策,兩者難以鑑別。的確,中國並沒有野心勃勃地打算奪取俄國、蒙古、越南或其他鄰國的領土,我認為它永遠也不會有這種企圖,因為實行起來太困難,新增的領土帶給中國的利益又太小。它並沒有——至少還沒有——嘗試在其他地方扶植親中政黨,以推翻現有政府並建立中國式政權。

 

然而維持現有政權不被顛覆的這個目標,使它越來越嚴密控制中國媒體、學界、網路、公民社會,如此所產生的政權若說不是極權主義,至少也是超威權主義(hyper-authoritarian)。這麼做意味要在西藏與新疆加強鎮壓。此一過程發生在本書稱之為中國安全考量的「第一環」,也就是在中國境內。中國還把這套「中國模式」吹捧為提供其他開發中國家「一項新方案」,令人懷疑它是不是想把中國人做事的方法推廣到全球。

 

第二個目標,維護領土完整,表示在本書所說的中國安全考量的「第二環」和「第三環」總計超過36個國家——也就是與中國有直接海陸邊界的鄰國,以及位於中國周邊六大區域體系的諸國——中國會增加其經濟、外交、軍事影響力。此一目標促使它在南海打造了七座武裝人工島,並且取得對他國海軍及漁船隊的優勢,本來這些區域根據國際法乃屬於公海或者其他沿海國家的專屬經濟海域。這項發展意味著中國要在尖閣諸島周邊挑戰日本海上保安廳與海上自衛隊。這也意味著,當中國用這種方式來逐漸扭轉台灣四周的軍力平衡,而美國是否有可行的軍事戰略來確保「台灣問題」只能透過雙方和平協議來決定,這件事就有得討論了。

 

北京的優先事項,第一是保住政權,不被它眼中的西方勢力所顛覆或推翻。(湯森路透)

 

而第三個目標,追求經濟上的安全感驅使中國運用鉅額的外匯存底以及過剩的建材、勞力來開展一帶一路倡議,這個計畫的目的看起來是要讓一大部分的世界經濟以中國為中心,並且為以後在歐亞大陸、非洲、中東以及南美洲施加未可知的政治與軍事影響力奠定基礎。

 

中國的「防衛性擴張」

 

這是個複雜的局面:中國對防衛自我的執念,鞭策它去追求全球性的影響力。我們或可將此種外交政策方向稱作「防衛性擴張」。中國所求的並不在於將美國逐出亞洲,也不在於建立世界帝國——至少現在還不是——然而出於其規模及位置,僅僅是為了保有安全感,便迫使它必須擺出一個在世界上擴張的姿態。(中國並非第一個被形勢這樣推著走的國家;正是相似的邏輯驅使美國不顧國內最明智的謀士原本較為穩妥的判斷,而逐步成為全球霸主。)

 

中國崛起不必然是壞事一樁。自理查.尼克森以降,歷任美國總統都說過類似的話:「中國的繁榮與穩定,符合美國利益。」此類陳述的邏輯乃是繁榮與穩定的中國將對全球的財富有所貢獻,亦有助於世界的穩定。然而隨著中國更加強壯、更有自信,歐巴馬政府發現必須加上另一個公式:「美國必須維持在太平洋區域的強大影響力。」這表示美國雖然樂見中國崛起,但並不打算放棄它在亞洲固有的經濟、安全、道德利益,其中包括「和平解決台灣問題」。

 

這就是為什麼歐巴馬啟動了「轉向亞洲」(Pivot to Asia,後來改稱為「再平衡」,Rebalance)。他想要釋出訊號,那就是美國決心要捍衛它在此區域的既有地位。許多研究中國的美國學者都認為轉向亞洲的想法是好的,可是執行的方式不夠強勢。美國沒有阻止中國將我們的盟友菲律賓逐出兩國有所爭議的黃岩島。我們沒有阻止中國在南海的七個人工島上部署防禦工事,形成戰略上的「砂島」鏈。美國、日本未能有效地反對中國在有所爭議的尖閣諸島周圍持續出現,以致讓中國得以造成一種新的現狀。歐巴馬曾延遲宣布一項對台軍售案。他的政府未能說服國內民意支持轉向亞洲戰略當中最重要的部分,即跨太平洋夥伴貿易協定(Trans-Pacific Partnership, TPP)。中國的同行告訴我,北京覺得歐巴馬軟弱,從而鼓舞了中國更加強硬牴觸美國利益;若非如此,恐怕不至於做到這個地步。

 

2016年美國總統大選期間筆者參加了一個研究小組,成員包含其他關切這項議題的學者和政策專家,小組的目標是為新政府提出對中政策的建議。(讀者可以在這個連結看到研究報告:http://asiasociety.org/files/US-China_Task_Force_Report_FINAL.pdf。)我們所建議的一系列政策是要更加強硬但又不具對抗性。美國在亞洲的軍事部署應當更分散而有韌性,以表明即便中國實力成長,但美國仍要保衛盟邦的決心。在南海執行的航行自由任務(Freedom of Navigation Operations, FONOPS)應當更為固定;美國應當促使中國經濟對美國貿易與投資開放,如同美國經濟對中國開放一樣,否則就應該面對同等限制;美國也應該堅持在中國工作的美國記者與學者要受到同等的對待,就像美國對中國記者和學者開放一樣。我們也希望美國同時打造能與中國攜手合作的領域。我們期盼,經過一段漫長的摩擦、測試過程,雙方在亞洲的權力平衡可以讓彼此都能接受,就算這樣的平衡無法滿足任何一方的最大企圖心。

 

川普一開始太硬  後來又太軟

 

然而,川普總統的新政府所採取的對中政策,一開始太硬、後來又太軟。結果兩條路線都很危險:前者有激發對抗的可能,後者則是將太多影響力拱手讓給中國。

 

川普在競選期間以及剛上任的前幾個星期,信誓旦旦地說會宣布中國在操縱人民幣,還要對中國產品課徵45% 的關稅。他違反過去美國面對台灣事務的慣例,接聽了一通事先安排好由蔡英文總統打去的電話;還說如果中國不順應美國的經濟利益,或許他就不遵循一中政策了。當時的國務卿雷克斯.提勒森(Rex Tillerson)說,美國會阻斷中國往返南海人造島的通路。再這樣繼續下去,川普將引發對抗,擾亂該區域的穩定,傷害美國盟友的利益,可能還會導致大陸對台灣採取更具侵略性的政策。

 

川普所採取的對中政策,一開始太硬、後來又太軟。結果兩條路線都很危險。(湯森路透)

 

接著,川普一轉身,又開始對習近平獻殷勤、灌迷湯。他同意重新確認一中政策。他邀習到海湖莊園(Mar-a-Lago),擺出一副徒弟的樣子,說道:「聽了十分鐘(習說明北朝鮮的情況),我發現這(北朝鮮問題)沒那麼簡單。」他接受了習保證中國並沒有操縱人民幣的說法。2017年底他前往中國參加川習會,竟然被東道主的大陣仗迷得暈頭轉向。他還盛讚習近平在處理北朝鮮問題時幫了大忙。

 

一中政策的自駕模式

 

最近,川普對某些中國進口產品課徵關稅,中國亦加以報復。下筆之時,我們並不確定這一步是否會演變成全面貿易戰。但筆者認為雙方這樣子互課關稅,有點像是京劇裡的刀槍對打——唱作俱佳,卻不會見血。兩造終究會找到辦法平息貿易爭端,於是川普就可以自稱已經解決貿易不公的問題。然而中國會在新經濟的核心技術上取得戰略先機,例如機器人、人工智慧、5G網路,這些才是中國政策當中真正威脅到美國利益的面向,而不是貿易逆差。

 

川普的以下行為更進一步削弱美國與中國對抗的能力,包括退出跨太平洋夥伴貿易協定;宣稱除非南韓、日本負擔更大比例的軍費,否則美國不再履行其防衛承諾;談及要撤出駐韓美軍;對某些日本進口產品課徵關稅。美國政府為了重返亞洲,於2018年明確提出「自由開放的印太」政策,卻遭到各方奚落,說這個政策做得太少、也來得太遲。

 

美國軟弱而混亂的亞洲政策,無法創造一個良好局面讓台灣處理兩岸關係。往好的方面想,川普並沒有揚棄華盛頓的一中政策而立即引發台海危機,也沒有站在北京那一邊逼迫台灣協商。美國國務院與五角大廈根深柢固的官僚體系仍然維持自動駕駛模式,繼續遵循一中政策。五角大廈仍然持續遏阻大陸攻打台灣,即使軍事平衡正在改變,但是中國似乎不認為這樣的改變足以讓它在攻打台灣時穩操勝券。川普目前至少顯得對台灣沒什麼興趣,這使得台北能夠從白宮這種「有利的忽略」(benign neglect)當中獲益。至於北京,在它來講,可以保持耐性,因為它覺得歷史的發展趨勢是對它有利的。

 

然而北京的耐心並不等於接受不動如山的「維持現狀」。中國將持續強化對台灣的經濟、外交、政治壓力,企圖逼使兩岸關係有所「進展」,那可能是令蔡政府改變立場,或者在下屆大選令新政府上台。筆者看不出近期內局勢會有什麼驚人的變化。然而美國亞洲政策的失誤,將使台灣為保障安全所需面對的挑戰更加嚴酷,它那巨大的鄰居為了尋求自己的安全感,正在步步進逼。

 

 

※作者為哥倫比亞大學政治學教授,美國政治學協會、亞洲研究協會、外交關係協會、美中關係委員會、人權觀察委員會成員。專長中國政治與外交政策、政治參與及政治文化比較研究、人權研究。

 ※譯者:王湘瑋

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