美國期中選舉結果不影響對台灣的支持-一個數據的分析

楊光舜 2018年11月12日 07:00:00

2018年美國期中選舉落幕,許多台灣人開始關心美國是否會改變其對台態度。尤其是當民主黨取得了原先由共和黨掌握的眾議院多數席次,川普目前的友台及抗中政策是否能延續開始受到質疑。許多台灣人開始關心此次選舉對美台關係的衝擊,而各家評論對於中國因素在此次選舉的效應,乃至於未來美中關係的走向,看法莫衷一是。本文通過長期趨勢的觀察發現,本屆國會對台灣的支持並不在於提出多少與台灣相關的法案,而在於通過法案對美台關係的劃時代意義。而雖然有若干友台議員即將告別國會,但美國國會議員的友台傳統可說是薪火相傳,可望延續到下屆國會。有鑑於許多民主黨議員傳統上對人權及民主價值的重視,中國不必對眾院變天見獵心喜。在美中貿易戰激烈交鋒之際,對中國的貿易並未對議員選情造成決定性影響。而參眾兩院的兩黨議員未來對台灣議題的支持,也是可以期待的。

 

重質不重量的支持

 

從川普當選總統後與蔡英文總統通話,到《台灣旅行法》的通過,本屆美國政府及國會被視為是史上最「友台」。然而評估美國政府是否友台有許多途徑,而對「台灣相關法案」的支持則是觀察美國國會是否友台的一項指標。所謂「台灣相關法案」指的是一項法案正文中有提及「台灣」(Taiwan)或「中華民國」(Republic of China)等字串的法案。例如每年通過的國防授權法案若有提及台灣部份,就屬於台灣相關法案。然而一位議員對這樣的法案的支持,並不必然意味著對台灣的支持。就國防授權法案而言,內容包含美國對全球軍事的部署事項,與台灣關聯性並不高。為此我們有必要再細分出「針對台灣議題法案」,也就是只聚焦在美台關係議題的法案。為了分析之便,筆者將任何法案標題中只提及「台灣」,或同時提及「台灣」與「美國」的法案視作「針對台灣議題法案」。本屆國會通過立法的《台灣旅行法》就是此類法案。

 

那麼一位議員能透過何種方式支持台灣相關法案呢?一般而言我們可以從:1. 提案、2. 聯署、3. 投票、及4. 發言來觀察。然而在這裡我們只分析前二者的記錄,因為並不是每一項法案都有投票記錄,而一位議員投票支持或反對某項法案有時是為了政黨利益,而不一定是出於自發動機。而議員發言支持台灣雖然可能顯示其自主支持意願,然而發言記錄的資料一方面來源多元,一方面發言的目的是否在支持台灣,還需要更複雜的內容分析。為此本文只觀察提案及聯署記錄,並將兩者合併為「支持」次數。

 

以下是本屆美國國會中,台灣相關法案的重要數據:

 

 

這樣的成績如何呢?從歷年的趨勢圖來看,台灣相關法案的38次提案及5項通過,比起過去四十年來每屆國會平均的42.4次及9次通過都要少。只有在針對台灣議題法案上,12次提案與1案通過比起每屆平均的11.3次提案與1.3次通過相去不遠。然而需要考慮到的一點,是台灣政府在90年代曾透過聘請如卡西迪(Cassidy & Associates)這樣的政治公關公司協助遊說國會議員支持法案,甚至支持李登輝總統訪美演講這樣的外交突破。與卡西迪的合約關係橫跨李登輝到陳水扁時代(第104~107屆國會),期間台灣相關法案的提出次數也比其他時候要高得多。

 

此後對台灣相關法案的支持,除了由2002年成立的國會台灣連線(Taiwan Caucus)提倡,也需歸功於台美人及台灣外交人員的積極奔走。而本屆國會雖然在法案提案及通過成績上並不顯眼,但仍通過了如《台灣旅行法》這樣具劃時代意義的重要法案。過去通過的針對台灣議題法案多是屬於倡議性質的支持台灣加入國際組織,而《台灣旅行法》則是明確解除了美台高層互訪的限制,說是《台灣關係法》後近四十年來美國國會通過最重要的台灣相關法案並不為過。至於其他通過的,但並非針對台灣議題的法案,也包括了去年及今年的國防授權法案。其中有關於美台軍事合作的升級,都是雙方政府緊密溝通協調的成果。

 

 

薪火相傳的友台力量

 

 

美國國會支持守護台灣的聲音,數十年來都沒有斷絕過。雖然目的一致,但這些議員並非出於同一股勢力及意識形態。從中華民國失去中國,撤退至台灣後,美國國會的友「台」勢力主要以「中國遊說團」(China Lobby)為代表。從1953年為了反對中華人民共和國加入聯合國所組織的「百萬人委員會」(Committee for One Million),到中華民國退出聯合國後於1972年改組的「自由中國之友協會」(Friends of Free China Association)都是中國遊說團的領導組織。

 

雖然中國遊說團成員號稱跨黨派,但代表人物主要是持有反共意識形態的共和黨議員。最有名的便是出身亞利桑那的參議員,曾於1964年代表共和黨參選總統,並作為《台灣關係法》重要推手的高華德(Barry Goldwater)。這一系反共友台勢力至今尚未斷絕。在高華德卸任後,他的接班人,於今年過世的資深參議員馬侃(John McCain)就成為此一勢力的領頭羊。其他如羅拉巴克(Dana Rohrabacher)、史密斯(Chris Smith),以及古巴裔的羅斯蕾緹南(Ileana Ros-Lehtinen)及魯比歐(Marco Rubio)都是反共友台議員的代表。

 

然而由於過去中國遊說團的傳統,許多反共友台議員過去其實與國民黨較為親近,較為資深的成員也還會講台灣稱為「中華民國」,甚至還主張美國人要「感謝台灣人在二戰中與美國並肩作戰」。但在美國與中華民國斷交後,另一群友台議員則關注台灣人權及民主化議題。從美麗島事件、陳文成事件、江南案、要求國民黨政府解除戒嚴令等,都有著這群議員積極在國會奔走。其中眾議員索拉茲(Stephen Solarz)與李奇(Jim Leach)、參議員甘迺迪(Edward Kennedy)與派爾(Claiborne Pell)對台灣民主化議題特別關注,索拉茲甚至還自嘲為是「四人幫」(The Gang of Four)。

 

與反共友台議員不同的是,四人幫與當時黨外民主前輩如蔡同榮、陳唐山等人及台美人遊說組織「台灣人公共事務會」(Formosan Association for Public Affairs, FAPA)十分友好,甚至經常提案及召開公聽會譴責國民黨政府。今日四人幫議員雖然都已卸任,但美國國會「台灣連線」的創會主席夏波(Steve Chabot)則繼承了四人幫的精神,甚至不斷公開支持「一中一台」,以及將台灣稱作「台灣國」。而近年來這兩波勢力其實已經開始合流,例如上屆國會的《確認六項保證為美台關係基石》的共同決議案,以及本屆的《台灣旅行法》,都是由眾議院的夏波及參議院的魯比歐共同提出。

 

以下表格列出本屆議員對「台灣相關法案」及「針對台灣議題法案」支持次數的領先者:

 

 

 

這裡將法案分為「台灣相關法案」及「針對台灣議題法案」,並非指支持後者比支持前者對台灣的貢獻較大。事實上許多對台灣未來影響重大的法案,並不一定只針對台灣議題。以馬侃為例,他對維繫台灣的安全及民主都有傑出貢獻。只是終其35年的國會生涯,總共也「只」支持了22項台灣相關法案,而針對台灣議題法案更只支持了8項。然而長期在參議院軍事委員會擔任主席,使得馬侃在對台軍售法案上扮演舉足輕重的角色。是以「針對台灣議題法案」的分類,只是觀察議員對台灣議題的關注程度的一種角度,而非唯一標準。

 

另外,這些支持法案次數都是議員長年國會生涯的累積數字,並不一定代表次數多的議員對台灣的支持程度高過次數少的。為此我們可以觀察每一位議員平均每屆國會的支持次數,以比較對台灣議題的支持程度。根據統計,本屆議員對台灣相關法案平均支持0.96次,對針對台灣議題法案則只支持0.39次。透過對平均支持數的排名也可見,雖然大部份對台友好的議員出身共和黨,但大多為眾議院。而民主黨的議員如布朗(Sherrod Brown)則能在參議院發揮其影響力。

 

 

透過以上列表可見,此次期中選舉過後即將有幾位友台議員離開國會。眾議院外交事務委員會主席羅艾斯(Ed Royce)及榮譽主席羅斯蕾緹南即將退休,而羅拉巴克及塞申斯(Pete Sessions)則落選。然而羅艾斯支持的接班人金映玉(Young Kim)此次選舉在同選區順利當選,而金映玉也早已承諾將繼承羅艾斯的友台態度。另外過去曾任羅斯蕾緹南助理的魯比歐,不但曾在2016年參與共和黨總統初選,是共和黨的明日之星。他更提出許多友台法案,如參議院版本的《台灣旅行法》。擔任美國國會及行政部門中國問題委員會共同主席的魯比歐,更以提案、召開公聽會、及提出報告方式關注香港、圖博人、維吾爾人、法輪功學員及基督徒受迫害等人權議題。可以說,美國國會中的友台議員縱然離去,但友台的力量是薪火相傳。

 

民主黨重掌眾議院是中國的福音?

 

此次期中選舉後,民主黨掌握眾議院多數。或有論者認為,這意味著美國國會未來對台灣議題的支持恐會減弱,甚至會對川普總統當前的對中對抗態勢多所掣肘。之所以會有這種印象,多是出於共和黨反共友台、民主黨相對親中的印象。而從以上的統計我們也看得到,本屆民主黨議員在對台灣相關法案的支持次數上的確不如共和黨議員來得多。然而這樣的印象一方面是相對於若干共和黨議員鮮明的反共立場比較而來,一方面也是由於美國過去幾次對中國友善的政策,多出於民主黨籍總統之手(如卡特與中國建交,柯林頓發表「三不政策」)。

 

然而這樣的印象其實並不一定準確。無論是共和黨或民主黨的政治人物,都有可能採取對中國友好的態度,也可能會支持守護台灣的政策。的確,美國是在民主黨的卡特總統任內於1979年與中國建交,但美中高層的破冰,則是始於共和黨的尼克森總統於1972年訪問中國。共和黨的雷根總統過去雖素以反共意識形態聞名,但也於1982年發表了八一七公報,承諾中國將限制對台軍售。在中國爆發六四天安門事件後,也是共和黨的老布希總統要求延長對中國的最惠國待遇。此舉甚至遭受競選總統的柯林頓批評。而曾公開宣示要守衛台灣的共和黨籍小布希總統,也曾反對陳水扁總統的入聯公投。(但從來沒有文獻證實小布希曾說陳水扁是「麻煩製造者」。這句話的來源其實是中國全國政協主席賈慶林:新聞連結

 

而將民主黨政治人物視為親中也是一大迷思。以柯林頓總統為例,雖然曾發表反對台獨的「三不政策」,但也曾在1996年台海危機時派遣兩個航母戰鬥群巡弋台海,保障台灣安全。而在台灣民主化進程中,民主黨籍的國會議員可說是居功至偉。例如前面提到的眾議員索拉茲就多次提出決議案,敦促台灣政府推展人權發展及民主化。前參議員甘迺迪也立法爭取台灣人獲得獨立的移民配額。今日眾議院的民主黨領袖佩洛西(Nancy Pelosi),就以關注中國人權著稱。上述老布希意欲延長對中國最惠國待遇時,就是佩洛西提出了「美中法」(United States-China Act of 1991),規定若是中國不改善人權狀況,就不該給予中國最惠國待遇。該法案當年甚至已經通過參眾兩院,直至老布希總統否決才無法成案。其他如親赴印度德蘭薩拉會晤達賴喇嘛、聲援劉曉波等動作,甚至在1991年到天安門前舉白布條抗議天安門事件,被公安逮捕等歷史,都可見其對中國人權的重視。

 

是以當佩洛西率團訪問中國時,還有中國民眾在道路兩邊陳情希望佩洛西關注中國人權。此外,佩洛西曾聯署27項台灣相關法案,包括支持台灣加入國際組織,並要求中國不再武力威脅台灣。在1996年台海危機時,佩洛西也曾在國會發言表示,支持柯林頓政府守衛台灣的動作,儘管並不贊同同黨總統對中國的貿易及人權政策(影片連結)。佩洛西對這些議題的重視到今天依然沒有改變。在去年佩洛西曾發表聲明,要求美國政府調查中國侵犯美國智慧財產權及違反人權的情事。簡而言之,川普今天對中國的攻勢,幾乎就是佩洛西早就要求的(聲明連結)。

 

那麼在美中貿易日益緊密的當下,川普發動貿易戰是否是造成此次共和黨失去眾議院多數的主因呢?透過對中國貿易依賴最深的幾個州選情分析可以發現,貿易戰並未造成這些州的政治板塊大幅變動。從下表可以看得到,對中國貿易佔整體貿易超過25%的六個州中,只有加州和華盛頓州的民主黨議員是增加的。其餘如愛達荷、阿肯色、及阿拉斯加這些由共和黨主宰的州,並沒有因為美中貿易戰而改變對共和黨的支持。如果從貿易差額來看,對中貿易順差最大的五個州中,一樣只有華盛頓州的民主黨席次是增加的。反而是對中貿易逆差最大的五個州中,加州、伊利諾州、及喬治亞州的民主黨席次都有增加。

 

而當我們進行更詳細的統計分析可以發現,在此次選舉中影響一位候選人是否連任,最重要的因素仍然是候選人的政黨。簡而言之,共和黨候選人在此次選舉落選的機會是明顯高過民主黨候選人的。然而無論是候選人所在州對中國的貿易總額對全球貿易總額比例,到對中國的貿易差額,對一位候選人是否當選都沒有都沒有決定性的影響力。

 

當我們從長期趨勢觀察更可以發現幾項有趣的趨勢。根據筆者針對1979年~2017年美國國會議員對台灣相關法案的支持模式的分析發現,民主黨的議員其實對於針對台灣議題法案,特別是有關於兩岸議題的法案更容易給予支持。另一方面,執政黨的議員對於有關兩岸議題的法案也容易給予支持。這意味著無論是執政黨的共和黨議員,或者是反對黨的民主黨議員,都有機會支持與兩岸議題有關的法案。由於同時作為國會少數黨及反對黨的議員對此種議題也容易支持,這也意味著在參議院佔少數的民主黨議員也很有可能提案或聯署與兩岸議題法案。

 

結語

 

通過以上討論我們可以發現,本屆國會對台灣的支持是重質不重量。雖然提出的法案不多,但從《台灣旅行法》及兩項國防授權法案中所展現對台灣的支持,都是有劃時代意義的。而縱然此次選舉後,若干友台議員或因退休或因落選而將離開國會,但如同他們所繼承的友台傳統,許多新生代的議員已經接起了他們「台灣之友」的棒子。至於民主黨掌握眾議院多數,並不意味著身處川普軍事及貿易對抗炮火下的中國可以鬆一口氣。民主黨的政治人物並不必然親中。相反地,許多民主黨議員對人權及民主化議題的重視,對過去台灣及今日中國的威權政體都是棘手的挑戰。儘管美國今日與中國的貿易關係已十分緊密,但貿易戰並未造成對中貿易依存度較高的選區政治板塊大幅變動。影響此次期中選舉最重要的因素,還是在於對共和黨政府及政治人物的檢驗,而不在於與中國的貿易議題。可以預見的是,無論是共和黨掌控的參議院或是民主黨佔多數的眾議院,在新一屆國會都可望延續對台灣相關法案的支持。

 

※作者為美國亞利桑那州立大學博士生

 

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