【國際人權日70周年】UN推國際移民公約 美國缺席義大利多國拒簽

麥浩禮 2018年12月11日 13:04:00

聯合國推出承諾處理移民問題的契約,但遭包括美國等10多個國家拒簽。(湯森路透)

10日是聯合國《國際人權日》70周年,聯合國「安全、有序和正常移民全球契約」(Global Compact for Migration, GCM)在摩洛哥城市馬拉喀什舉行會議,制定一條防止全球遷徒者受到苦難及混亂的契約,超過164個成員國簽署,但包括美國及全球10多個國家拒絕簽署。

 

制訂23項目標

 

GCM是首個在聯合國的領導下,召集聯合國成員會要求承諾處理移民問題的協定,目的是解決目前大規模遷徒者及難民流動問題。GCM的制訂旨在加強管理來自全球不同地方的遷徒者及難民,要求各國政府承諾減少遷徒者及難民在旅途中遭受到的危險及問題。

 

 

契約提出23個目標,當中包括,各國收集及準確利用數據來制定移民政策的基礎、確保所有遷徒者獲得合法的身份及文件証明,保障他們的公平的勞動條件、打擊及消除販賣人口、對遷徒者提供領事保護及援助、並提供基本的公共服務,消除一切的歧視,移民討論建基在證據上、積極為遷徒者創造條件,為國家作出貢獻,為移民提供一個愛與包容的社會,並寫明拘禁移民是「最後手段」。



「我們絕不能屈服於恐懼及錯誤的描述。」聯合國秘書長古特瑞斯(Antonio Guterres)更把契約稱為「防止受苦和混亂的路徑圖」,試圖消除外間圍繞契約的許多不實資訊,包括聲稱聯合國對成員國施加移民政策。而出席會議支持契約的德國總理默克爾(Angela Merkel)表示,「移民是一種自然現象,一直在各地發生,如果這是合法發生(happens legally)的,這是一件好事。」

 

根據聯合國數據指出,2017年國際遷徒者人數達2億5千8百萬人,佔全球人口3.4%。

 

 


條約定義不清 多國現分歧拒簽

 


2016年9月,聯合國大會通過關於難民與移民的《紐約宣言》後,決定制定契約。2017年7月更獲得除美國外193個成員國的批准贊同。但隨著契約逐步起草,條例涵蓋的範圍廣寬引起了不少國家的憂慮,認為會干擾國家內部的移民政策,簽署契約後會導致國家不能改變移民政策,甚至被他人以此來興起訴訟挑戰國家政策的手段。

 

而最重要的是,由於在聯合國在《世界人權宣言》的原則是,任何人不論處於任何行政區域,也有權享有法律的平等保護,故GCM未有區分「合法移民」與「非法的遷徒者及難民」,並以「正常與不正常」移民作為定義,這與國家定義「合法與非法」的概念有所不同。 

 

面對契約模糊不清的情況,2018年7月,在聯合國最終確定了契約內容後,包括澳洲、匈牙利、以色列、捷克、波蘭、智利、拉脫維亞、立陶宛等國相繼表態拒絕簽署。

 

比利時更因為首相米歇爾(Charles Michel)代表國家支持契約,導致包括財政大臣及內政大臣的所屬政黨,一直反對移民進入的反對黨新弗拉芒聯盟黨(N-VA)憤而退出聯合政府,令比利時陷入政治危機。而以色列總理納坦雅胡(Benjamin Netanyahu)更清楚表明,「我們有責任保護我們的國家不受非法的滲透者所侵害,這是我們政府應有之義,亦是未來繼續承擔的責任。」

 

 

而荷蘭則表示雖然會簽署協議,但內閣將起草一份法律備忘,規定契約未來不能成為提出訴訟的法理依據,更惶論作申請難民庇護的法律基礎。而義大利、瑞士等國則暫時拒絕動筆,交由國內議會作討論表決是否通過。

 

美國火力全開抨擊聯合國

 

而作為聯合國常任理事國的美國,早在契約起草的早段便拒絕參與及簽署契約,可看出對契約不確定性持強烈反對。

 

美國當局在12月7日更罕有發出3頁聲明連珠炮發,猛烈抨擊聯合國的行為,「為了推動全球治理,繼而犧牲各國主權作代價。」美國指出契約中指「拘禁移民是最後的手段」明顯與美國法律不符,又批評此契約試圖淡化這些移民的原屬國家應要付出的代價,而遷移者失控的進入,將令本土從事低技術勞工失去工作機會,並造成公共服務的緊張。

 

美國同時擔憂的,是契約會成為鼓勵難民進入美國,成為難民往後拿著「國際習慣法」或「軟法」幌子作「手裡劍」。縱使GCM契約是不具法律束力的協議,然而在國際慣例下,或會逐步成為既定事實,變成一份具有政治約束力的承諾協定。

 

游走灰色地帶

 

馬克斯普朗克比較公法和國際法研究所所長彼德斯(Anne Peters)表示,「契約」本身在國際間不具法律效果,並非國際條約,情況如同2008年金融海嘯期間國際勞工組織訂立的《就業契約》般。然而GCM有部分內容是重覆國際法,且當中內文出現多個「承諾」一字,故此GCM的角色可能是屬於一條「準法律」及被視為不以「合法與非法」二分法作區分,在灰色地帶中存在的「軟法」。

 

彼德斯直言,多個國家對這條「軟法」謹慎行事,甚至拒絕簽署,轉換另一角度看可見除了各國政府開始重視「軟法」外,民粹主義排外主義的堀起也會影響國家對契約簽署的取態,同時亦反映出起草契約過程仍然存在不透明的情況。

 

 

關鍵字: 移民 美國 聯合國
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