中國會給台灣怎樣的一國兩制

杜心武 2019年01月09日 07:00:00

中國實行單一制,兩岸關係是不平等的,台灣在「一國兩制」下只能作為一個「地方政府」存在於中國。(美聯社)

筆者在這個系列的前幾篇已陸續分析過「一國兩制」多方面的問題,但還沒有觸及最令人關心的一個:如果兩岸談判,中國會提出一個怎樣的一國兩制藍本呢?

 

大多數台灣人都會認爲維持現狀是最好的,其次是選擇獨立的人,贊成與中國統一的目前還是最少的。問題是,維持現狀不可能永續,習近平「稱帝」後更急於「收回台灣」。站在台灣的角度,獨立當然是最能保障現有生活方式的選項,但形勢比人強,獨立必然要付出巨大代價(還未必可以成功),願意付出這種代價的人恐怕不太多。而與中國統一的話,一國兩制無論如何都比直接一國一制更好一些。

 

在習近平提出「習五點」,特別是第二點「探索『兩制』台灣方案,豐富和平統一實踐」之後,這個問題更加迫切。

 

現在很難估計中國最終會給台灣什麽條件,相信中國也沒有一個定案,於是還提及「會充分考慮台灣現實情況,會充分吸收兩岸各界意見和建議,會充分照顧到台灣同胞利益和感情」,歡迎「台灣各黨派、團體和人士就兩岸政治問題和推進祖國和平統一進程的有關問題開展對話溝通,廣泛交換意見,尋求社會共識,推進政治談判。」

 

但這並不意味著中國的方案「空無一物」,非常開放的,基本可以肯定,「香港式的一國兩制」就是中共給出的框架。經過在香港多年的實踐,這個框架擁有三個最基本的内涵。

 

首先,中國實行單一制,兩岸關係是不平等的,台灣只能作為一個「地方政府」存在於中國。

 

這是中國心目中最重要的定義。中國經常說的「三段論」:一、世界上只有一個中國;二、台灣是中國的一部分;三、中華人民共和國政府是代表全中國人民的唯一合法政府。它已經包含了這個因素。當然,「三段論」更著重於對「(中國認爲的)現實的描述」,一國兩制下則更加著重「統一台灣」後的權力關係。

 

於是,無論是邦聯、還是聯邦等,兩岸對等的方式,都不可能滿足「香港式的一國兩制」的要求。

 

「香港式的一國兩制」就是中共給出的框架。(湯森路透)

 

其次,中國實行中央集權制度,所有最終權力歸北京,台灣沒有剩餘權力。

 

以上第一點的直接推論就是,台灣的權力來源也來自北京,即北京給「台灣地區」「高度自治」的權力。

 

這裡需要註明,「高度自治」這個名稱很有誤導性。我們通常理解的「自治」在中國話語體系中對應「完全自治」。所謂「高度自治」並不是「比『自治』更高程度」的意思。相反,「高度自治」是比「完全自治」低一級的「自治」,是「不完全自治」中「自治程度較高」的那種,比「低度自治」要好一些。

 

在香港,「高度自治」的程度由《基本法》規定。在香港《基本法》的實踐中,一個爭論至今的問題是,《基本法》是「授權法」還是「分權法」。兩者的差異在於對「剩餘權力」,即《基本法》内沒有寫明的權力的歸屬。如果是授權法,則中央在《基本法》裏面,寫明給香港多少權力,香港就有多少權力,香港沒有剩餘權力;如果是分權法,則沒有寫明歸中央的權力,都默認給香港,中央沒有剩餘權力。

 

中國堅持,《基本法》由全國人大,根據《憲法》第31條「國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定」而制定,因此,《基本法》是授權法。香港很多人當然不同意,但所謂「大石砸死蟹」,中國說了算。

 

可以預期,中國給台灣「一國兩制」也是這種情況。

 

最後,中國全國人大享有不受限制的「釋法權」。

 

可能有人認爲,只要類似《基本法》一樣的法律文件訂立得詳細一些,就可以很大程度保障台灣的權利。但中國還有釋法一招。以香港《基本法》爲例,第158條規定「本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」香港回歸後,中國曾經五次釋法,重要地改變了香港的政治生態。雖然有憲法的立法,就必然有釋法,但「中國式」釋法有三個特徵。

 

第一,根據中國法律學家的説法,中國對基本法的釋法是「立法解釋」,而非「司法解釋」。兩者的區別不但在於解釋的機關不同,不但在於中國認爲「立法解釋」高於「司法解釋」。很多行大陸法的地區(比如法國、德國、俄羅斯等),同樣有違憲審查,但都有獨立的憲法委員會作爲解釋憲法的最高權威機構。中國的憲法解釋權以立法解釋為最高,機構是全國人大常委會,及其下屬的一個部門。因此,立法的是人大,解釋的又是人大,完全是一言堂。當然,人大也是聼黨指揮。

 

第二,兩者的區別更在於解釋的方法不同,司法解釋一般只就字義模糊之處進行澄清,立法解釋則可以「加塞」入不少新東西。以對香港的釋法爲例,其中第二次釋法(2004年)有關香港的政制發展,僭建了香港選舉方案改革的程序,從「三步曲」變成「五步曲」。第五次釋法(2016年)把褫奪民選議員的議員資格,隨後實質性地把主張「港獨「和「自決「的後續人都封殺在選舉之外。

 

第三,中國對《基本法》的解釋可以是隨時的,沒有限制的,不必經過特別程序的。在《基本法》爭議中,香港法律界長時間認爲,根據條文,應該由香港終審法院提出申請,人大才釋法。據説,在香港回歸前,中國官員也向香港法律界人士「保證」這一點。但回歸之後五次釋法,只有一次是由香港終審法院提出,第二次和第五次(也是影響最大的兩次)都是人大主動釋法。

 

「一國兩制」框架的以上三個最基本的内涵決定了,只要台灣接受一國兩制,在制度上就必然受制於北京。

 

至於其他一些次要的内容,雖然依然重要,但中國可能會處理得比較有彈性。中國現在允許討論的,可能就是這些次要的問題。這裏簡單討論一下中國官方提出過的具體建議。

 

中國官方第一次對台政策的論述是1981年葉劍英提出的「葉九條」。對不太熟悉葉劍英的人解釋一下,葉劍英當時是人大委員長,雖然不是中國最高領導人,但他在打倒四人幫和推翻華國鋒這兩次政變中,都起到中流砥柱的作用,鄧小平得以復出到掌權均得益於此。因此,通過他提出對台方案非常有分量。北京看來,這個方案是非常優厚的。排除一些空泛的話,具體條款包括:

 

1)兩黨對等談判;

 

2)台灣可保留軍隊,作為特別行政區,享有特別自治權;

 

3)社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變;

 

4)政界領袖可擔任全國性政治機構領導,參與國家管理;

 

5)地方財政有困難時,可由中央政府酌予補助。

 

1983年,鄧小平又親自提出鄧六條,它與葉九條非常相似,但還多包括:

 

6)司法獨立,終審權不須到北京。

 

7)台灣還可以有自己的軍隊,只是不能構成對大陸的威脅。

 

8)大陸不派人駐台,不僅軍隊不去,行政人員也不去。

 

此後的江八點(1995)、胡四點(2005),胡六點(2008)、習四條(2015)等,都比較空泛,沒有必要討論。

 

此外值得指出的是,中國學者也提出過的各種版本,中國對台學者能公開提出的方案,都不是「隨口說說」,它肯定帶有某種實現的可能性。考察這些學者的説法亦非常重要,但礙於篇幅,這裏暫時無法討論。

 

現在無法知道,葉九條和鄧六條的話,中國還是否認帳。筆者估計,有些算數,有些不算數。比如對等談判、社會經濟制度和生活方式不變、政界領袖參與國家管理、補助財政、終審權之類,中國大可承諾,對中國來説是無關痛癢。比如「參與國家管理」也無非在中央給個位置當花瓶;只要中國有釋法權,終審權在台灣也無妨。

 

這些條款中最關鍵的是三項:是否允許台灣保留(自己控制的)軍隊,是否在台駐軍,是否派人到台。筆者估計,中國大概會允許台灣保持小量的軍隊,但不能進行軍購,只要沒有武器,再有軍隊又何妨?在台駐軍很可能是中國堅持的,台灣最多只能在駐軍地點上討價還價,能爭取中國不在台灣島上駐軍就算是勝利。如果真的到了談判階段,中國是否派人到台可能是最大的角力點。

 

※作者為國際關係評論人

 

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