紀永添專欄:只追求廉價國防的台灣政客

紀永添 2019年03月04日 07:00:00

認為4000億的國防預算太昂貴、覺得全募兵制太花錢,其實都反應出台灣社會一直以來不重視國家安全,追求廉價國防的迷思。(湯森路透)

近來國內政治人物對於國防與募兵議題有諸多發言,如認為花費4000億軍購太過昂貴,質疑台灣的人力與財政狀況都無力採行全募兵制,應該要改回過去的徵兵制。甚至有議員認為,新加坡與台灣的國防預算差距不遠,但因新加坡實行徵兵制,人事支出所占的比例遠低於台灣,因此有充份的餘裕投資武器裝備,質疑台灣採取全募兵制,造成人事費用居高不下,幾乎耗費了一半的國防預算。平心而論,這些對於國防事務的討論,雖然有助於國人思考,台灣在面臨強大外敵威脅下,應該要如何增進自身安全,但其實也曝露了一些國人在思考國防問題上的盲點。比如新加坡的國防預算與台灣相近,但新加坡常備部隊的規模,只有七萬多人,而台灣則有二十一萬五千人,三倍於新加坡的規模,因此台灣的國防預算長期偏低,才是最為關鍵的問題。

 

台灣國防預算比無外敵國家更低

 

認為4000億的國防預算太昂貴、覺得全募兵制太花錢,其實都反應出台灣社會一直以來不重視國家安全,追求廉價國防的迷思。台灣的國防預算占GDP的比例長期不到2%,甚至比一些明顯無外敵威脅的國家還要低,這對一個不斷受到中國文攻武嚇的國家來說,實在令人感到不可思議,更令盟邦質疑台灣捍衛自身安全的決心。一方面,台灣承平已久,新聞媒體不太報導國際情勢,專注於社會內部的議題,習慣用「營養午餐」來計算公共政策的支出。另一方面,國防教育又付之闕如,在先進戰機一架的造價已經逼近一億美金大關時,台灣人對於國防事務的想像,仍停留在徵召不用付薪水的義務役士兵入伍,一人一把步槍,行軍打靶練刺槍,退伍以後定期教召,認為這樣就可以維持百萬後備部隊,而無視中國正不斷投入大量資源以提升解放軍戰力。

 

殘酷的事實是,就連一人一把槍,裝備最為基礎的步槍兵,台灣都做不好。先進國家的步槍兵,從上到下的全套個人裝備將近二、三十萬台幣,包括鋼盔、星光夜視鏡、喉震式無線電、防彈背心、戰術背心、步槍、快速瞄準鏡、手套、防毒面具、水袋、抗紅外線迷彩服、個人肘膝護具、戰鬥靴、野戰背包等,而這還是一般的步兵,各種特種部隊的裝備就更為昂貴了。但台灣的步兵多少年來就是一把步槍,一頂鋼盔、一套制服,一個S腰帶,一把刺刀,一個鐵水壺,而且因為鐵水壺一代傳一代,早已骯髒不堪,根本沒有人敢用,只是掛著好看。這樣的水壺問題竟然可以存在二十幾年,直到有陸軍士官長使用自行在外面購買的水壺遭到懲處,引起媒體嘩然,國防部長才下令改善,即可一葉知秋,國軍在國防預算長期窘迫下,很多裝備其實都老舊不足。

 

先進國家的步槍兵,從上到下的全套個人裝備將近二、三十萬台幣。(湯森路透)

 

徵兵制沒有比較省錢

 

在民國八、九十年代,實施全民徵兵制的時候,國軍部隊員額龐大,國防預算極其不足,當時的人事維持費用常常超過國防預算的百分之五十以上,基層部隊的情況是武器裝備老舊不堪,車輛火炮的零耗件撥補不易,更不用說極為浪費錢的各種演習訓練,根本難以進行。這樣的慘況也是後來國軍決定進行三階段裁軍的關鍵,希望減少人事支出,才能投資更新武器裝備。但在裁軍以後卻面臨了幾個問題,那就是隨著經濟起飛,台灣的國防預算卻成長有限,遠遠不及經濟成長的速度,造成國防預算所占GDP的比例逐年下降,台灣社會關注社會福利與各種建設,卻漠視國防需求。而為了打造專業化的部隊,以操作精密武器系統,又提高募兵比例,讓義務役的需求員額大幅下降,造成役男大塞車,只好不斷縮短役期與擴大替代役,卻又造成新的弊病。

 

在筆者之前的系列專欄文章中,已就這一連串的役政問題進行過討論,因此不再贅述。想要進一步釐清的幾個觀念是,徵兵制並沒有比較省錢,無論徵兵制或募兵制都需要國家投入更多的國防資源,否則問題不會解決。台灣社會或政治人物若認為只要改回「比較省錢」的徵兵制,就可以解決所有問題,是一廂情願且極為不負責任的想法。而為什麼說徵兵制沒有比較省錢,一個義務役士兵一個月明明只領五仟元的薪水,遠比一個志願役士兵三萬多的薪水低很多。但問題在於徵兵制為了維持兵役公平性,所有的役男都要入伍服役相同的時間,在營期間食衣住行樣樣都要錢,又因國軍部隊員額有限,大批役男轉服替代役,但服替代役的役男們,一樣食衣住行都要由政府買單,卻因為沒有受過一天軍事訓練,其戰力等於零,嚴重浪費人力與寶貴稅金。

 

因此我們不能用「一個志願役的士兵可以養六個義務役士兵」的概念,來計算募兵制與徵兵制的整體費用,徵兵制乍看之下比較便宜,那是因為不去計算替代役所支出的成本。而雖然說少子化將衝擊全募兵制的兵力來源是事實,但是即使是在創下出生率新低的去年,也有超過十八萬的新生兒出世,過去近二十幾年平均下來,一年也有將近二十萬的新生兒,這代表未來二十幾年內,如果全面採行徵兵制,一年將有近十萬人要入伍。以目前國軍員額固定在二十一萬五千人,且希望有較高比例專業志願役士官兵的情況下,將只能採行一年以下的役期,或再次擴大替代役,重蹈覆轍,又出現役期過短或役男大量轉服替代役的流弊,這筆者也已論述多次。若不想再次回到過去的情況,要採徵兵制的唯一辦法,就是擴增部隊的員額,並大幅增加國防預算。

 

在國防預算嚴重不足下,無論採取何種制度,其實都滯礙難行。(圖片摘自國防部發言人臉書)

 

但以台灣目前的政治環境,有辦法擴增部隊員額嗎?當台灣社會普遍認為徵兵制才能有效保衛台灣時,政治人物與國軍是否有善盡與全民溝通的義務,告知社會大眾問題的癥結所在,說明在國防預算嚴重不足下,無論採取何種制度,其實都滯礙難行。在討論應該要仿效南韓與以色列,全民皆兵時,有沒有提醒說南韓與以色列這兩國的役期長度,2017年南韓國防預算占GDP的比例達2.6%,而以色列更是高達4.7%,台灣卻只有可憐的1.8%。雖然說台灣的國防預算表面上看起來偏低,是因為台灣重大軍購案都採用特別預算的方式編列,因此平均起來實際上勉強有達到2%,而蔡英文政府上台後也積極任事,逐年增加國防預算,但是以台灣長年所受到的武力威脅程度來看,台灣絕對不應該比南韓還要低,甚至與以色列有如此之懸殊的差距。

 

要學以色列的代價是什麼

 

當政治人物口口聲聲說要學習以色列,要注重國防時,是否有告訴社會大眾這需要投入龐大的國家資源,要削減別處的預算,在社會福利、文化教育等方方面面節省開支,才能籌措足夠的財源。說穿了,這只是政治人物在迎合選民,因為台灣社會所想的是,義務役的制度比較便宜,因此只要改回義務役,就可以不用付出任何犧牲而達到全民皆兵,有效嚇阻的目標。這樣的想法在十九世紀,大家排排站拿前膛槍打仗的時代或許沒錯,但在二十一世紀,這樣的思維就是國軍連幫基層入伍士兵,一人買一個新型戰術水袋都沒有辦法,還繼續沿用在越戰時期都已稍嫌落伍的舊型水壺。而水壺如此,其它裝備不問可知。比如一直到今天才有部份的憲兵部隊,開始配發快速瞄準鏡。國軍士兵的個人戰鬥裝備,落後先進國家部隊之遠,真是令人感嘆再三。

 

政治環境與社會大眾的思維是如此,國軍本身的態度也是問題的癥結之一。簡而言之,就是在資源不充足之下,軍方養成了多一事不如少一事的保守風氣,這美其名是「勤儉建軍」,但實際上就是基層沒錢買裝備、沒錢進行紮實訓練,軍事投資以光鮮亮麗、重點武器為主,卻漠視真正對作戰有用的周邊配套裝備。說金玉其外、敗絮其中,或許失之苛刻,但問題之大,國軍難道一無所知?基層車輛裝備的零耗件撥補不易,當然就造成沒人敢用,武器系統常常報修待料,日常訓練就完全無法有效落實。而國軍本身態度顢頇落伍、毫無效率的管理方式,更是資源浪費的主要原因。有料無帳的物資常被基層部隊刻意丟棄,這早已是公開的秘密,但國軍卻長年無法解決這些問題,其守舊不思進取的心態,已被各方批評多年,卻從未見任何改革的勇氣。

 

國防政策不能談CP值,因為最有效益的武器,就是永遠都派不上用場。(湯森路透)

 

國軍這種缺乏管理與效率的情況,就算給予再多的人力與資源都沒有用,因為嚴重缺乏「戰訓本務」的觀念,有的話就不會花大錢去蓋博物館與幼兒園。而借鑑國外經驗,引進新的管理與訓練方式,卻常被最為守舊的官校所排斥。蔣介石尚且知道以敵為師,招募舊日本皇軍高階軍官組成「白團」,來訓練整頓在國共內戰中慘敗的部隊,今日的國軍部隊卻連這樣的虛心自省能力都沒有。台灣社會因此有一部份聲音認為,國軍目前百病叢生,給予再多資源也無法改革國軍,雖然這樣的看法不盡公允,但難道是無的放矢嗎?國軍常常認為台灣社會沒有像別國一樣,給予軍人足夠的尊嚴與支持,國人則普遍認為國軍沒有像國外部隊,勤訓精練、忠勇愛國,讓人尊重。政治人物則又輕忽莫視國防事務,為了討好選民而不顧專業規劃,短視妄為,令人失望。

 

國防政策不能談CP值

 

其實不論是徵兵制或募兵制,都有其利弊,關鍵在於選定一種適合的制度,全力發揮其優點,並盡力避免其缺點,給予充份的資源,全國上下支持,才有可能會成功。以美軍今日之強,也曾經歷過越戰慘敗,幾乎一蹶不振的日子。但美軍勇於推動改革,終於在兩次的波斯灣戰爭中大獲全勝,重新建立起美國民眾對於美軍的信心。台灣可以選擇全募兵制,打造規模較小的專業部隊,或是選擇回到過去的徵募並行,建構規模較大的全民部隊。甚至政治情勢允許的話,筆者還更傾向於後者,但最重要的關鍵,都在於國防預算要充足,國軍也要戮力改革,否則都是空談。而最怕的是政治人物未仔細通盤思考政策,在維持目前國軍的員額規模下,就冒然回復徵兵制,則好不容易才建立起來的一點點改革星火,也將被摧毀殆盡,重新回到過去的情況。

 

要再老調重調的是,台灣不可能也不會與中國進行軍備競賽,一個民主社會絕對不能容忍像中國一樣,漫無節制地將國家資源投入軍備發展中。但台灣是一個相對富裕的社會,站在台灣任何一個城市與鄉鎮的街頭,看看動輒上千萬的房地產廣告,不斷開過身邊的高級進口轎車,這樣的社會卻吝於多付出一點點資源來保護自己的安全,實在令人感到萬分不可思議。兩岸的政治問題當然需要靠智慧來解決,但擁有足夠的武力自保,嚇阻敵方不要蠢動,絕對是台灣人手上最為重要的一項籌碼。不論兩岸關係如何發展,國防軍備都萬萬不能廢弛。台灣人凡事習於精打細算,注重CP值,但國防政策不能談CP值,因為最有效益的武器,就是永遠都派不上用場。若因承平多年,就輕忽國防的重要性,未來肯定會付出極為慘痛的代價,史上多有明鑑,台灣應該戒之、慎之。

 

※作者為軍事研究者

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