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投書:「國會卸責」是獨立機關的制度弱點

邱子安 2019年04月10日 00:00:00
詹婷怡因為假新聞下台是重演國會猶豫不前,獨立機關代罪羔羊的覆轍。(資料照片)

詹婷怡因為假新聞下台是重演國會猶豫不前,獨立機關代罪羔羊的覆轍。(資料照片)

又一位獨立機關主委走人了!

 

政治部門殷殷關切,近來中選會和通傳會的壓力頗大,配合執政黨不遂之下,主委負起「政治責任」走人。這是獨立機關的制度弱點:一方面強調獨立、政策穩定性,另一方面就會因與國會的關係,成為國會意志的犧牲品──國會可以不自己動手制定政策,藉由卸責給獨立機關,迴避困難的政策決定。必須說,無論陳英鈐還是詹怡婷,都只是執政黨凝聚政策意志裹足不前的代罪羔羊,難談上政治責任或法律責任。

 

獨立機關制度 追求政策穩定性

 

獨立機關的制度淵源,與國際經貿下追求政策穩定有關。像是世界貿易組織、經濟合作暨發展組織、歐洲聯盟等擊破貿易障礙的國際組織,要求各成員國在制定執行政策時,要給予外國投資者公平的機會。為了取信經貿組織(以及背後的外國投資),獨立機關成為制度建議,一方面獨立合議的委員導致執法的透明度和穩定性比較可靠,國際投資人可以有評估依據;另一方面機關與國營企業的持股部會分離,消除球員兼裁判的疑慮。我國通傳會就是這個背景的產物,加入WTO的承諾包含「營管分離」──不要持有中華電信股份的交通部繼續監管電信產業。然而,在政策穩定的優點之下,表示對既有法令、政策,無論修改較為耗時,學界出身的委員更不願意為了配合政治意志,扭曲變更既有解釋,想要改變政策,政治施壓較難著力,直接修改法律最為直接。

 

國會想炒話題又不想背介入黑鍋 利用政策穩定卸責

 

但立法委員不是吃素的,獨立機關的政策領域常有敏感的公平性問題,就算沒有,獨立機關創設會提升受管制者的期待,希望更一視同仁有理有據,國會不願公開留下一筆「政治介入」的紀錄,就會採取在管與不管之間的第三選擇,藉由公聽會、記者會、政策論述,公開執政黨有某種政治偏向,在配合議員質詢、揭弊的操作,將公共視聽導向「獨立機關不負責任」的問題。若是非獨立閣員,這種操作會被譏為打假球,畢竟執政黨有政治義務控制住閣員,一聲令下政策到位;但在獨立機關此操作就能成功,畢竟大眾只看到在前線打仗的士兵打輸了,而不會看到國家供應給他們的武器(立法政策)殘破不堪。

 

旺中案的國會卸責事例

 

通傳會以前也有這樣的例子,於今尤烈。通傳會從開始處理二中案、凱擘案、旺中案等跨媒體併購開始,就面臨這樣的問題。當時社會上已經開始倡議跨媒體集中度的管制,立院也提出草案(但至今仍無修法成果),一個簡單的邏輯是,如果法律還沒通過,執行機關憑甚麼就開始管制跨媒體集中?嚴格來說,1999年2月3日公布的修正有線廣播電視法,就已經把有線電視負責任人不得兼任新聞紙、無線廣播電視的禁止拿掉,從當時到2016年1月6日公布的修法第十五條有一些外國投資人對媒體市場的影響規定,才勉強可以說法律重新考慮跨媒體管制。但這期間通傳會從行政法總論的行政處分附款機制,繼續管制跨媒體並不手軟。廣電修法涉及利益龐大,包括系統台國際熱錢、無線老五台不願被管制,甚至結合特定政黨替其遊說,立法進度困難。國會意志難以形成的情況下,用責難獨立機關的方式,繞過民主政策合法化的管道,讓政策先法律而行。

 

假新聞政策不定和公投保守反撲

 

詹婷怡因為假新聞下台,情勢雷同。照近來政府的說法,假新聞大抵是因為社群媒體運用、境外勢力陰謀等因素,在這個時間點上變得格外困難處理,衛星廣播電視法第二十七條第三項第四款新聞真實查證原則,很難在此派上用場。事實上,行政院政委羅秉成也公布初步修法規劃,但打擊假新聞之敏感眾所皆知,所謂「假新聞、關三天」這類譏諷也確實讓國會裹足渙散。整個事實是重演在跨媒體集中管制上,國會猶豫不前,獨立機關代罪羔羊的覆轍。通傳會擁有的政策配備不足夠,現行的政策意向也還不明確,詹怡婷的責任到底是什麼?

 

陳英鈐的情況也差不多。本次公投是因為國會修了公投法,有不少並非執政黨方案,而是時代力量的提議,所以可能不符合一開始整體規劃。如今公民投票玩火上身,想不到當初倡議的時力所不喜歡的核能、性別政策等議題,竟然以木馬屠城之姿得到政治成果;然而公投是民主聖牛,難道民進黨、時力可以因為不好用,就在把公投法修回去嗎?所以只好找些枝枝節節的邊投票邊開票啦、公投綁大選、領銜人成案後應言行合一啦等,把錯推回去給獨立機關,掩飾國會無法凝聚意識的尷尬窘境。

 

在獨立的特色下,制度上獨特的弱點較少論及,獨立機關不能、不應直接回應黨派需求,反而是國會卸責的方便法門。損害代罪羔羊下台主委的清譽,可能還是比較小的問題;但當輿論和公民社會,對國會看似批責獨立機關,實是掩飾國會無法形成政策的卸責花招,讓政治人物成天空言一些他們自己可能也不想要(或不知道要怎麼辦)的政策,這對民主溝通來說只能有害無利。

 

※作者淡大公共行政學系畢業、台大政研所公行組碩士班肄業




 

 

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