《台灣關係法》前傳-美防中共「武統」台灣的轉折

莊士杰 2019年04月20日 07:00:00

美國承認中華人民共和國的前提是,任何台灣問題的解決方案都只能以和平手段來達成。(攝影:李智為)

1978年12月16日,當時的美國總統吉米.卡特正式宣佈自1979年1月1日起全面與中華人民共和國關係正常化,同時也正式終止與「中華民國」外交關係,承認中華人民共和國為唯一中國政府代表。當時台灣不論是政壇或民間群情激動,悲憤美國政府背信忘義,拋棄數十年一起反共抗俄的盟友,但同時也對國家未來出現前所未有的不確定性與焦慮。

 

當年華郵報導中美斷交,台灣民眾悲憤美國政府背信忘義。(國家寶藏提供)

 

然而國政仍需繼續,在木已成舟的情況下,如何辦理斷交後的交接事項,未來兩國關係模式等多樣問題,卻都是刻不容緩的重要課題。兩國官員緊密會談,台灣方面尋求美國國會議員的支持,白宮與國會之間的你來我往,以及中國對美國政府的施壓,這四方角力的結果,成就了一部攸關往後台灣40年發展的一部美國國內法:《台灣關係法》

 

國家寶藏網站「寶藏庫」目錄中有一個類別就是「中美斷交」,專門收集翻拍美國政府陸續解密公開,關於當年美方收集中華民國政府的反應,「中美」雙方在斷交後對於兩國之間要以何種關係進行的討論,美國國會邀請國務院官員到國會進行聽證會內容,以及國務院與白宮之間商討如何面對友台的國會與中華人民共和國兩邊的壓力等機密檔案。透過這些檔案,才能略知當年促成這部法律制訂幕後的台灣官員以及美國友人的努力。許多鮮為人知的細節秘辛也得以公諸於世。

 

其中一份機密文件(下圖)/國家寶藏提供)是1979年1月18日,美國駐中華民國的末代大使安克治(Leonard S. Unger)在任內最後一次傳送主題為「台灣與美國交涉的策略」電報給美國國務卿凡斯(Cyrus Vance)與助理國務卿霍布魯克,報告他在要離職前與幾位台灣資深官員討論台美關係的個人觀察以及他個人一點想法。

 

 

電報中安克治指出,他觀察到台灣政壇在中美斷交後的立場分為兩派。一派是立場強硬,堅持爭取美國對中華民國外交地位繼續採取某種程度的承認。這一派的人士希望能夠爭取更多國會議員的,支持來說服或責成美國行政部門也接受這樣的安排。安克治相信當時蔣經國總統一直支持這一派人馬的行動,直到他最終被說服,接受美國國會不能也不會答應這樣的外交承認。

 

另外幾個安克治接觸過的官員,彼此之間應該沒有派系關聯,如當時行政院長孫運璿和外交部長蔣彥士等是屬於比較明理的代表。他們了解如果玩「國會議員牌」太過的話,反而可能造成與美國行政部門更為疏離的危險。即便如此,這些人依舊因為美國行政部門對未來台美國關係的安排,留下太多中國可以用來製造台灣無法承受的壓力等等漏洞而感到苦惱。

 

安克治特別提到他與孫運璿的談話內容:孫院長表示他完全能夠了解未來台美之間不會有任何正式外交代表互駐。另一方面,他表示台灣這塊土地依舊是有一個政府存在,如果未來美國僅以「台灣人民(People of Taiwan)」引述台灣,是不切實際也不能反映事實的。更嚴重的是,如果美國選擇用「台灣是沒有政府的一個地區」來看待行事,會更加破壞台灣在國際上原本已經相當艱難的處境,也會危害台灣與其他國家之間必要但脆弱的外交關係。

 

孫院長憂心的感慨,為什麼美國要對台灣採取這麼強硬的立場?他強調,台灣方面已經知道他們必需接受一個重大改變,同時也準備好去做相關的調整。但如果台灣全部接受美方開出的所有條件,那台灣將面臨嚴重危機。中國方面會針對美國認為比較不重要的部分,開始逐步瓦解台美關係,逐漸地台灣的國際地位可能終將全部消失。

 

電報最後,安克治敦促美方對台灣外交承認底線不能讓步的情況下,盡可能賦予最大的彈性空間,如此台灣才不會感受到他們的安全或是健全的存在會隨著時間遭受破壞。

 

當年美國國會有相當多支持或是對台灣立場抱持同情態度的議員,如紐約州參議員賈維次Jacob J. Javits,愛達荷州參議員邱池Frank Church,後來擔任歐巴馬總統副手的拜登Joe Biden和眾議員沃夫(Lester L Wolff)。有一份文件是1979年擔任參議院外交委員會主席的邱池,在國務院公布政府版本的《台灣授權法》之後立刻也發表一則聲明(下圖/國家寶藏提供)。指出政府版的《台灣授權法》有三點嚴重不足。

 

 

第一是該立法提案未能提供美國關於台灣未來安全的官方政策聲明。在承認中華人民共和國的同時,美國總統未能從北京政府獲得承諾中國不會嘗試以武力統一台灣。儘管中國大陸當時缺乏入侵和攻下台灣的軍事能力,邱池認為美國堅定的聲明是一個非常重要的政策,即在有法律效力之下,美國承認中華人民共和國的前提是,任何台灣問題的解決方案都只能以和平手段來達成。

 

第二點是這項立法缺乏維護和保護台灣人民在美國的財產和資產。邱池認為,《台灣授權法》對於保護台灣人民在美國財產和資產問題的討論非常重要。

 

第三點不足是,這項立法提案並沒有針對那些未來在美國代表台灣民眾人士的豁免權和特權問題做註解,也必須在委員會中被討論。

 

邱池點出最初版本《台灣法案》的三項不足,日後也成為《台灣關係法》最重要的主軸。

 

歷史會有許多巧合或重複,國民黨在辜汪「九二會談」之後,在兩岸政策上一直告訴國人「一個中國,各自表述」的概念。其實這並不是國民黨第一次用「一X各表」的例子。一份美國國務院的內部機密文件指出(下圖/國家寶藏提供),當年的東亞助卿蘇利文(Roger Sullivan)在與台灣特使楊西崑針對未來台灣在美國辦事處的數目與台美關係是否具有官方性質的會談中,楊西崑堅持希望能夠維持原有的14個外館,並且遲遲不願意交出美方所要求最後保留五個辦事處的名單。楊認為要選出保留名單,會讓那些被裁撤辦事處城市的僑民感受到歧視而被遺棄,所以非常困難。

 

 

在雙方的關係是否繼續具有官方性質的討論上,楊西崑坦承雙方是有歧見的。不過楊表示美國政府堅持雙方的關係是基於非官方的基礎上,中華民國政府則是希望保有官方性質。美方可以按照美國立場描述這樣的關係,中華民國政府則按照自己的立場來解釋。換句話說,就是「一個台美關係,各自表述」。

 

當然,後來台灣方面改變立場,接受台美關係為非官方性質,卻在《台灣關係法》的制訂當中,爭取到台灣在美國的財產與資產保護,以及辦事處代表人員擁有部分外交豁免權的等重要成果。

 

正值美國前眾議院院長萊恩(Paul Ryan)慶祝《台灣關係法》40週年率團訪台。或許三四十年後,美國國家檔案局又可以找到今年美國訪問團成員與台灣官員會談記錄的機密文件。我們也期待台灣政府有系統地將過去包括「轉型正義」的歷史檔案盡快且完整的公開,把台灣歷史還給全民。

 

※作者為《國家寶藏》發起人

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