一、

臺灣在2015年實施《濕地保育法》，訂定開發單位在利用濕地有破壞、降低濕地環境或生態功能時，進行生態補償，在鄰近地區同一水系之內濕地生態系統，進行復育。（濕地保育法第二十七至二十九條）

生態補償是為平衡開發所造成的負面影響，以創造、復育、改善或保育棲地等方式，以較大面積、更高的生態量來彌補開發所造成的生態價值的損害，以確保整體生態品質，能維持在原先或更高水準的狀態，這是所謂「生態補償」的意義，使濕地面積或生態功能「零淨損失」，這是濕地法的訂立宗旨。

日前政府委台電再生能源處在七股、將軍區鹽田進行太陽能光電專案開發，面積達216公頃，儘管開發單位認為已避開國家級濕地和候鳥棲息熱區，所造成生態影響已縮小，仍然應做生態補償，因為畢竟不是沒有影響。

2015年內政部公告七股鹽田為國家級重要濕地，緊鄰重要濕地的光電開發地點雖然不在法定濕地範圍內，但從深層的歷史背景來看，串連鹽池的水道、水門形成系統，可自然感潮產生週期性的水位變化，閒置鹽灘地形成水域整體，提供各種生態服務功能，在106年內政部亦將光電開發地點納入保育利用計畫的範圍。

註更多依據濕地保育法第15條第2項規定:「主管機關認為鄰接重要濕地之其他濕地及周邊環境更保育利用需要時，應納入重要濕地保育利用計畫範圍一併整體規劃及管理。」

今日台灣為繼韓國之後，亞洲第二個有濕地專法的國家，規範嚴格，結果無法執行，當政府在溼地上帶頭做開發，竟無任何生態補償實施。

二、

生態補償的操作面是作計畫效益評估，鹽田全部作太陽能光電，必定有得有失，全部做濕地保育，也會有得有失。發電多少，對人的經濟效益多少，對鳥的損害、景觀、水域環境的損害多少，而替代措施又是什麼，在其中得到折衷方案，我們方能得知開發多少、保育多少，才能達到生態不減損，經濟可發展。

茲根據《濕地保育法》、《衝擊減輕及生態補償實施辦法》規範重要濕地及其周邊開發與利用行為，列舉開發前生態補償的措施可能包括如下：

●　生物量補償：開發單位可以開發，但主管單位要訂定生物補償比例與復育基準，開發單位須經營該棲地環境，讓生物量維持不變，甚至達到更高數量，才得以開發。

●　異地補償：若土地開發前評估無法維持生物量，才得以作異地補償，考量棲地連結性、生態效益、水資源關聯性，選擇區位進行復育。

●　當國家級重要濕地受開發影響，位於或鄰近開發與利用行為地區做生態補償時，面積比例須以1:2或1:3作補償，復育基地為公有土地者，補償比率以二倍計算。

●　可代替以改善濕地之棲地多樣性及水質，從事濕地之科學研究、環境教育、經營管理維護，並有詳細的濕地影響費、補償代金計算公式。

三、

因此，根據濕地法的原則，台電在七股鹽田進行太陽能光電開發，若採取異地補償措施，須在溼地水系範圍內作面積至少864公頃（216公頃的四倍）的生態補償，以此量化數據作計畫效益評估標準。

七股鹽田濕地，乃是台江內海經數百年來的海岸淤積，形成廣大的海埔新生地。（圖片摘自台江國家公園網站）

特有生物保育中心是否能提出生物補償率及復育基準？濕地法主管機關內政部是否能審查評估台電所提出之異地補償或其他方式的生態補償措施？

今所見最大問題，是鹽業用地的太陽能專區開發計畫，主管單位同樣為內政部，造成一手主管濕地保育法，一手進行開發，球員兼裁判情事，惰於執法。敦促應積極辦理，政府單位才能為後續濕地保育法執行，啟動示範效應。

生態保育與光電開發並非兩者全然不能相容，誠如研究所指出，七股部分廢棄的鹽田因疏於管理，產生淤積，產生陸化現象，反而逐漸失去濕地生態功能，土堤崩壞洪水直接衝擊社區，破壞鹽田所蘊含之生態資源。

在開發了216公頃的太陽能光電設施後，政府對於位於國家級重要濕地七股鹽場剩餘的2000餘公頃土地，是否有要經營管理？要不要編預算將環境優化？如果無可避免開發了216公頃土地，轉而對864公頃面積作生態補償，採用疏通水利設施、水文調控，棲地營造或豐富化，透過大尺度地景或微棲地的營造，來維持物種多樣性，促進海岸環境永續發展，並達到整體生物量的不減，這未始不是共創雙贏的思考方向。

而開發單位台電，亦可就此數據，調整與評估開發內容。

四、

七股鹽田濕地，乃是台江內海經數百年來的海岸淤積，形成廣大的海埔新生地，沿海居民以海為田，開闢魚塭養殖，在日治時期、國民政府時期又因鹽業需要，向漁民強徵土地開闢鹽田，私有地變為公有，原有土地爭議未解。

2012年時，多位台南市議員曾提案將七股、將軍區荒廢棄置鹽田，讓漁民使用，許多該地居民多無土地謀生，極陷困境，放租給生活困苦居民養殖文蛤、魚類，可改善偏鄉居民之經濟疾苦。內政部當時回覆鹽業用地與養殖不能相容，擔心衝擊自然生態景觀與國土永續利用不允許。今要給台鹽做太陽能光電開發使用，卻不做審慎評估，亦不作環境生態補償，實在是說不通。
 

七股鹽田過去透過人工調控及配合潮汐漲退，造就多樣豐富的濕地環境，蘊藏魚、蝦、蟹及底棲生物等，鳥類更被視為七股鹽田的重要指標與生態產業，除了黑面琵鷺外，小燕鷗、大杓鷸、魚鷹、琵嘴鷸、半蹼鷸等保育類鳥種都以此為棲地，區域外則記錄瀕危物種諾氏鷸及黑嘴鷗。

根據研究調查指出，頂山、青鯤鯓民眾最關切的，包括「淹水保護」、「發展主題觀光」、「提升在地經濟」等議題。從計畫效益評估角度，鹽田濕地讓台電做太陽能發電的產值、公共效益為何？讓偏遠鄉村居民發展養殖生業，以生態資源發展觀光之效益為何？應有所分析。

誠然，因缺乏管理，私人佔用廢棄鹽田養殖，會關閉水門抬高水位，減少鹽田的滯洪能力。未來若做生態補償，應輔導漁民朝生態養殖、濕地標章方向，鼓勵更友善環境之養殖措施，甚至朝向魚電共生思考。太陽能發電與養殖漁業，都可為濕地明智利用模式之一種，各面向間需有折衝與調整，然而重點是確保生物量之不墜，與提升濕地多方效益。

眼下最緊迫的是，台電已然進行管路鋪設工程，預計今年底前就要部分發電併聯，2020年底全部完工，雖然台電再生處表示開發地點不在重要濕地範圍內，不需要做環境影響評估，但是否有違背《濕地保育法》、《衝擊減輕及生態補償實施辦法》，未加以實施，仍有探討空間。期許主管機關內政部以高標準執行，政府開發公有土地之濕地，應帶頭建立示範標竿，否則後續私人開發，難以昭信於民，《濕地保育法》這2015年頒布得來不易的法規，也就形同虛設了。

※作者為哈佛大學公共政策碩士，關心城鄉再生與環境復育，小行星環境規劃工作室成員