日前美國艦艇再度通過台灣海峽執行「自由航行任務」，比較引人注意的是除了美國海軍的驅逐艦「柯蒂斯韋伯號（USS Curtis Wilbur DDG-54）」外，另一艘同行的卻是美國海岸巡防隊的「伯索夫號（USCGC Bertholf WMSL-750）」，而引起了諸多的討論。美國海岸巡防隊的伯索夫號會在西太平洋出現，最主要的任務是要執行對北韓的經濟制裁，查緝規避禁運條例的可疑船隻，而另一個任務則是與西太平洋各國進行聯合演訓，並交流海上執法經驗。這次會穿越台灣海峽，應該是伯索夫號在濟州島與南韓海洋警察廳的巡邏艦進行完聯合演訓以後，所順道參與的任務。雖然伯索夫號並不隸屬於美國海軍，但從伯索夫號所參與的任務，可以看到美國海岸巡防隊與美國海軍緊密配合的程度，事實上美國本來就把海岸巡防隊列為第五大軍種，等於是第二海軍。

美國海巡規模超越中小型國家海軍

美國緊臨太平洋與大西洋，海岸線綿長，除了負責海上作戰的海軍外，擔任海上治安、緝私、護漁、近岸巡邏、人道救援等任務的海岸巡防隊，也擁有非常龐大的編制。現役軍職與文職人員合計高達八萬人以上，擁有上千條大小艦艇，兩百餘架的飛機，其規模甚至超越許多中小型國家的海空軍。美國海岸巡防隊是在二十世紀初期，為統一海上執法權，而合併許多單位成立的，在承平時期，是歸國土安全部管轄，但是在戰時將會納入海軍的指揮之中，並擔任各種後勤與戰鬥輔助任務。美國的海岸巡防隊也是許多國家在建立自己的海上執法單位時，所模仿學習的對象。台灣一開始整合軍方的海岸巡防司令部、警方的水上警察局與財政部的關稅總局，建立海巡署時，也有許多制度是仿效自美國海岸巡防隊，但台灣的海巡署卻離第二海軍有著遙遠的距離。

會有這樣的問題，原因在於台灣的海巡署雖然是軍職、警職、文職所共同組成的機關，但長期以來都以海上執法的警察工作為主，軍職的角色逐漸被淡化，這從歷任的七位署長中，有四位警職、兩位文職，卻只有一位是軍職出身，就可略知一二。而有趣的是，其實剛好可以從這七位署長的出身，看到台灣海巡署發展的縮影，四位警職出身的署長與一位從司法系統文職出身的署長，代表台灣希望建立專業海上執法單位的努力。而另一位文職出身的署長，長期在處理兩岸事務的陸委會與海基會任職，顯示海巡署在成立後不久，就發現這個海上執法單位往往是處理兩岸事務的第一線，因為海巡署不管是在執行護漁或緝私任務，常必須直接面對中國漁船。但卻直到最近才終於出現第一位由海軍將領轉任的署長，回應了希望海巡署分擔國防任務的長期呼籲。

三級機關的重要性與日俱增

海巡署雖然長期處於軍警混合的曖昧角色中，但其實從成立之初，就接手了太平島上的海軍陸戰隊防務，其最主要的考量點在於太平島距離台灣太遠，國軍很難有效防衛，再加上處於爭議海域，以「警察身份」的海巡署人員來負責太平島的守備任務，除了可以降低敏感性，在執行驅離它國船隻的任務時，也比較不會造成軍事衝突，可定位為司法管轄權之爭。而這樣的設計也反應出台灣在複雜的兩岸情勢與國際困境下，謀求國家最大利益的折衷方式，因此海巡署所肩負的國防任務，遠比它國海巡單位更為重大。再加上海軍艦艇數量不足，戰時絕對需要動員任何一艘可以運用的船艦，海巡署雖從隸屬於行政院的二級機關，降為海洋委員會底下的三級機關，但重要性卻是與日俱增，這也是政府會推動「海巡強化編裝發展方案」的關鍵原因之一。

這個方案將為海巡署建造各式新型海巡艦艇，以淘汰老舊裝備，而最引人注目的是其中四艘4000噸級的大型海巡艦與十二艘600噸級的海巡艦。前者將會是未來海巡署最大的艦艇，其噸位已直追海軍的成功級飛彈巡防艦，這四艘大型海巡艦除了可以擔任遠洋巡護任務外，最重要的是預留了在戰時執行軍事任務的空間餘裕，設計成可以快速加裝飛彈等武器系統，編入海軍作戰序列中。而另外十二艘的600噸級海巡艦，則是以海軍的沱江艦為藍本，採用雙體船的構型，除了在平時可以利用其航速快、操控靈活的優點來執行緝私任務外，模組化的設計也能在戰時快速加裝反艦飛彈，成為海軍的生力軍。而且未來所有新建的海巡艦艇也都一樣，會為戰時執行軍事任務預留空間餘裕，長期以來希望海巡署能成為第二海軍的努力，終於見到第一線曙光。

只是反對的聲音從未曾消失過，質疑的理由也都有道理。首先是海巡署本來的任務已經很繁重，人力與預算都很吃緊，平日若還要再進行軍事訓練，甚至是負擔國防工作，根本不切實際。在缺乏充足訓練下，海巡署的船艦在戰時就算裝上了武器，恐怕戰力也堪慮。另外一點是海巡署的船艦都是設計用來進行海上攔檢等執法任務，就算留下加裝武器的空間，也不會馬上就適用於軍事任務，而為了平戰轉換而直接採用軍方設計的軍艦構型，還不利於海巡署平日的任務。如已經規劃興建的十二艘600噸海巡艦，因為採用海軍沱江艦的雙體船設計，就被質疑可能不適合在海上進行護漁巡邏或攔檢作業。不過最受質疑的部份，是海巡署既然如此重要，又為何從二級單位降編為三級單位？現在隸屬於海委會底下，是否會弱化過去海巡署的功能？

建立第二海軍不可因噎廢食

而另一個很鮮明的對比，是中國的海警單位在2018年已改隸屬於武警。中國武警雖然是負責國內治安工作，但實質上就是武裝部隊，其編制、指揮體系、訓練演習都與正規部隊相去不遠，過去很多武警單位就是從解放軍的師、旅、團級部隊改編而來，說武警是中國的第二陸軍並不為過。在中國近年來積極發展遠洋海軍下，將近海巡防任務交給海警，讓海警擴張職能，發展成第二海軍，是頗為合理的政策。而他山之石可以攻錯，從美國海岸巡邏隊的艦艇，遠到西太平洋執行任務，中國海警改隸屬於武警部隊，甚至是日本海上保安廳的艦艇屢屢擔任釣魚台主權衝突時的第一線處理者，都可以看出各國負責海岸巡防的海巡單位，與國防國安的工作是密不可分的，這個方向並沒有錯，台灣目前的問題都是技術與政策層面可以克服的，萬萬不可因噎廢食。

解放軍也曾經將各種火炮搬到民用船隻上進行測試。（圖片由作者提供）

再更進一步來說，國軍與政府高層對於如何善用海巡署，使其可以成為輔助海軍的力量，也缺乏完整的規劃與想法。大型海巡艦在戰時加裝飛彈等武器、中小型海巡艇採用海軍快艇的設計來擔任火力平台，其實都只是很初步的想法。海軍還有很多重要的任務，必需使用非第一線的作戰艦艇，而且更重要的是，作戰艦艇短缺並非台灣海軍的問題而已，連家大業大、世界超強的美國海軍，也因為各種原因而飽受正規作戰艦艇不足之苦，因此發展出許多新觀念與新科技來應用民間艦艇。而連近年來大舉興建新型艦艇的中國，也在這方面有許多經驗，早在很多年前，就已經土法煉鋼將陸軍火炮搬上船，擔任登陸作戰的火力壓制平台。台灣的資源與人力遠遠不及這些大國，但台灣卻沒有在這方面投注心力，過去的勤儉建軍並未讓國軍養成發揮巧思的習慣。

舉個例子來說，美國近年來積極演練利用民間或盟軍的船艦，來執行佈雷與掃雷任務，就是希望能在戰時使用其它艦艇，來擔任非第一線的軍事任務。方法是使用水上或水下的無人載具，如無人掃雷艇或水下掃雷載具，搭配空中掃雷直升機來進行作業。空中掃雷直升機的優勢在速度快、偵測範圍大、機動靈活，在發現水雷的位置以後，可以投下聲納浮標來定位，再由無人掃雷艇或水下掃雷載具來進行除雷工作。無人載具的操作人員可以在遠方的一般艦艇上，安全地遙控無人掃雷艇或水下掃雷載具，而這也是這種掃雷方式的最大優點，就是人員不必冒著被水雷攻擊的危險，冒險進入雷區作業。同時這些進行掃雷作業的艦艇，也不用如傳統的掃雷艦一樣，需要使用非磁性的木殼或玻璃纖維做船身，任何艦艇都能擔任這項工作，安全性更高。

正在施放的美軍無人掃雷載具AN/AQS-20C。（圖片由作者提供）

利用海巡建立新型佈雷掃雷部隊

台灣在爆發慶富案以後，籌建新型掃雷艇的計畫觸礁，讓台灣海軍暫時無法汰換舊型掃雷艇，而其它的替代方案目前看來都是權宜之計，能否成案也都還有太多變數。或許國軍也應該改變思維，利用新科技來取代已觸礁的掃雷艇計畫，發展或外購空中掃雷直升機、無人掃雷艇與水下無人掃雷載具，利用現有的海巡艦艇來擔任掃雷操作平台，建立新型的掃雷部隊。過去美國就曾經同意出售可加裝空中掃雷系統的MH-53E海龍直升機，近來也積極推銷MH-60R海鷹直升機，來取代台灣老舊的S-70C(M)-1/2反潛直升機，而MH-60R海鷹直升機一樣可以加裝空中掃雷系統。海軍在計畫新購艦載反潛直升機時，其實也可以一併考慮加購空中掃雷套件，讓未來這些新直升機可以擔任空中掃雷任務，目前的中大型海巡艦也都有直升機起降甲板，可做為操作平台。

美軍正在測試研發各種無人水面掃雷艇（Mine countermeasures unmanned surface vehicle , MCM USV）（圖片由作者提供）

掛載空中雷射掃雷系統的MH-60R海鷹直升機。（圖片由作者提供）

同時，海軍也正在籌建新型的快速佈雷艇，因為在可見的未來，佈雷與掃雷一定會成為台灣重要的防禦戰略，運用一般的海巡艦艇來佈雷，雖然速度絕對不如快速佈雷艇，但卻有數量上的優勢。佈雷掃雷都不是海軍的第一線戰鬥任務，但是已日趨重要，海軍其實只要為這些新建的海巡艦艇預留佈雷軌，即是戰時現成的佈雷艇。海軍其實也不是不知道這件事，早就已經提出這樣的建議，只是海巡署是否能積極配合，考驗著政府跨部門合作的能力。甚至在佈雷與掃雷外，美國與中國都曾實驗將垂直飛彈發射模組裝在貨櫃中，在戰時直接吊掛到商船或一般艦艇上，以擔任火力平台。美國的國民兵最近也將榴彈炮搭載在登陸艇上，以演練提供機動火力支援的戰術，這些實驗其實都可以給台灣做為參考，如何使用非海軍艦艇擔任作戰輔助任務。

解放軍的「貨櫃垂直發射系統」概念示意圖。（圖片由作者提供）

日前美國太平洋海軍司令部的指揮官在國會作證時曾表示，海軍部署在太平洋地區的艦艇普遍不足，其中又以潛艦部隊最為嚴重，恐怕在未來的十年內，情況將會更為惡化。但即使海軍提出這樣的呼籲，國會對於海軍的大造艦計畫仍抱有諸多質疑，未來的情況恐怕不樂觀。而這正是民主國家的常態，為國民看守荷包的國會不可能會批准太過度的國防支出，因此如何利用資源，以更有創意的方式來運用後備戰力，就是各個民主國家很重要的一課。台灣過去雖然號稱枕戈待旦六十幾年，也擁有百萬後備大軍，但是在長期的威權體制下，國軍與政府部門其實沒有養成這樣的觀念，除了平日各行其是，僵化的思維也無所不在。在看到美國海岸巡防隊的艦艇遠抵西太平洋執勤之際，台灣是否也應該進一步思考，如何讓海巡署成為真正的第二海軍了。

※作者為軍事研究者