大法官要告訴軍公教的事

吳明孝 2019年08月26日 00:01:00

年金改革問題的本質,不是特定群體可以獲得多少金錢給付的分配,而是台灣社會各世代的人民,就整體國家的資源要如何分配與重分配的問題。(資料照片)

司法院大法官於23日作成釋字第781、782與783號解釋,針對於年金改革所涉及的「陸海空軍軍官士官服役條例」、「公務人員退休資遣撫卹法」與「公立學校教職員退休資遣撫卹條例」是否違憲的問題,作出大部分合憲,僅認定對於支領或兼領月退休金之公教人員再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資,與退伍軍人在就任或再任私立大學專任教師且每月支領薪酬總額超過公務人員委任第一職等本俸最高俸額及專業加給合計數額者,而暫時停止退休金(俸)(贍養金)給付之規定違憲。不過,司法院大法官也附帶進行警告性解釋,針對第67條第1項前段規定:「公務人員退休後所領月退休金,或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金,得由考試院會同行政院,衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之」,不應由行政機關裁量,而應課予隨消費者物價指數調整之義務,以及退休公立學校教職員「本薪低於學術加給者」相較於「本薪高於學術加給者」可能造成退休給付更低者,應加以調整或補償。

 

綜觀三號解釋的論理,對於包括年金改革法案是否侵害財產權、工作權、生存權、服公職權以及是否有溯及既往而違反信賴利益保護之侵害,三號解釋都進行具體的回應。其中最核心的問題,即在於「財產權」侵害的問題。本號解釋確立層級化財產權保障之理論,認為「因退撫給與之財源不同,其請求權受保障之程度,應有差異;亦即應依其財源是否係退休公務人員在職時所提撥,而受不同層級之保障。」

 

簡言之,如果是任職期間自己所提撥的基金本息,受到絕對的保障,若年金給付總額低於自行所提撥者,當然構成對財產權的侵害,但事實上依前揭法律規定調降之退撫給與,並未及於受規範對象在職時所提撥之費用,也就是調降後所領取的年金金額,仍然遠高於退休軍公教人員任職時所依法自行提撥的金額,且退撫給與並非遞延工資之給付,因為這取決於退休餘命的長短。再者,若財源源自政府預算之恩給制範疇,涉及國家財政資源分配之社會關聯性,就此財源產生之財產上請求權,立法者得有相對較高之調整形成空間,也就是司法院大法官採取寬鬆的審查標準,尊重立法院的政治判斷,過去釋字第485號解釋認定「國軍老舊眷村改建條例」合憲的結論,也是採取一樣的論理。因此,所謂「由政府負最後支付保證責任」,不是指改革前和改革後要領到一樣金額的錢,而是指政府以符合信賴保護原則與比例原則之各項開源節流之相關措施,適時以預算介入維持基金運作。

 

而就是否構成法律溯及既往部分,延續歷年來司法院大法官解釋之意旨,倘新法規所規範之法律關係,跨越新、舊法規施行時期,而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者,除法規別有規定外,應適用新法規。換句話說,軍公教人員申請退休後,對於非屬一次性之退撫給與,諸如月優存利息、月補償金、月退休金,因退撫給與法律關係之構成要件事實,在現實生活中尚未完全具體實現,倘新法規變動退撫給與內容,且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係,如果對於已受領之退撫給與並未調降或追繳,即非新法規之溯及適用,與法律不溯及既往原則無關。

 

事實上,國家與軍公教退休人員定性的公法上債之給付關係(依法律發生)而非契約關係,才有動態調整的可能性,理論上調整給付除了縮減給付外,也包括隨物價上漲增加給付。固然有人不斷質疑若可調降是否完全沒有底限?但維持「軍公教人員適當的退休生活水準」若作為服公職權權內涵,財務平衡性的目的正當與手段必要,以及薪俸所得水準與其他職業類別薪資水準的相對比較,則透過比例原則對立法者加以控制。

 

最後,在此三號解釋中更提醒一個過去在年改政策辯論時一直被忽略的事實,也就是退休軍公教人員「內部不公」的問題:同樣為退休軍公教人員,在年金改革之前,若區分為「僅具舊制退撫年資」、「兼具退撫新舊制年資」、「僅具退撫新制年資」三類,彼此之間亦有「相同退休年資但所得替代率不同」和「退職人員退休所得超過相同等級在職人員待遇」的不公現象,而前述年改法案以新的計算公式一體適用緩和這樣的不公,主要目的在於對國家資源做出更符合社會正義的分配,讓「富高官窮小吏」的逆分配現象獲得改善。

 

不過我們仍然需要提醒的是,本次三號解釋針對年金改革的紛擾只是暫時畫下階段性的結論。年金改革問題的本質,不是特定群體可以獲得多少金錢給付的分配,而是台灣社會各世代的人民,就整體國家的資源要如何分配與重分配的問題,並矯正和緩和過去黨國威權體制所刻意和遺留的社會矛盾。就我國整體年金制度而言,尚有勞工保險條例之老年給付、國民年金之給付也即刻面臨財務平衡的迫切危機,農民保險排擠農業行政預算,在農民社會安全保障上也漏洞百出,諸如農民職災問題只能另外修補等種種問題,執政者仍然肩負困難的任務必須面對處理,這是不分政黨的問題。而該三號解釋對於財產權保護領域的界定以及比例原則和平等原則應如何操作在制度改革上,提供了重要的操作指引。

 

※作者為義守大學公共政策與管理學系助理教授、台灣社會法與社會政策學會理事

 

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