詹順貴:盧秀燕市長撤銷中火許可證適法嗎

詹順貴 2019年12月27日 07:00:00

盧秀燕劍指「中火」,是否也只想藉著減煤而擁抱核電?(台中市政府提供)

日前台中市長盧秀燕以台中火力發電廠生煤使用超量為由,宣布撤銷中火第2、3號機組生煤使用許可證,自明年1月1日生效。當然,盧市長口口聲聲說是為了減少台中市空污。不意外,台電的僵化回應,就是恫嚇式宣稱明年夏天恐會限電;這麼一做球,所謂的工商大老立即扣殺,呼籲核二、三延役、重啟核四。

 

從為減污而減煤,到出現限電危機,再到呼籲展延並重啟核電,這三步舞步,短短12小時之內配合得絲絲入扣。台電或許不是故意配合跳出第二舞步,但其僵化的制式反應,其實非常容易落入算計。

 

台中市府這一連串的行政行為,經得起適法性檢驗嗎?

 

電廠或工廠依《空氣污染防制法》第28條及其配套子法申請使用生煤,主管機關核准發給「生煤使用許可證」,這是一項授予人民利益的行政處分,許可證上記載的使用量,人民可以享有信賴保護。換句話說,電廠或工廠只要不超過許可證核准的使用量,即不違法,政府機關除非有法律依據,否則即不得再任意加以限制。

 

至於「台中市公私場所管制生煤及禁用石油焦自治條例」第3條第3項末段「自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十。」的規定,雖然沒有特別定義「生煤使用量」的認定基準,但只要參看整部自治條例都是在規範《空氣污染防制法》修法前第28條所訂生煤與石油焦的使用與空污防制相互間的問題,從法律體系解釋,可知「生煤使用量」指的就是「生煤使用許可證」核准的使用量。如要以需要另外檢核的某一年實際使用量為強制減量基準,就必須直接具體明確規定在自治條例的法條文字內,而不能只在立法總說明裡泛泛說明。否則,即有違反憲法第23條法律保留原則、行政程序法第5條明確性原則。

 

從以上法律分析,再回頭檢視此次台中市府對中火的3次裁罰與撤證,就會很清楚:該自治條例2016年1月26日台中市府公告施行,當時中火10部機組的「生煤使用許可證」上所獲核准的使用量總共是2100萬公噸,減少四成,應該是不得超過1260萬公噸才對。台中市府一再以使用量超過1104萬公噸為由,予以裁罰並撤照,很難站得住腳。至於1104萬公噸,究竟如何算出?推測可能是以中火2014年的實際使用量為減量基準所算出來的,但外界有幾人能知道?

 

會衍生此一爭議,其實也跟自治條例的立法技巧欠佳有關,回頭看其第3條第3項末段「自本自治條例公布日起四年內減少生煤使用量百分之四十。」的文字,其實會出現很多歧異解釋:可以指這四年的加總使用量總共要減四成,還好台中市府沒有如此解釋,否則爭議將更大;或指到了第四年的全年使用量,不可以超過基準年使用量的四成。如此則會出現中火10部機組的許可證期限並不一致,自治條例4年減量4成期限效力與許可證原本核准的使用量期限,也可能有不一致的情況,市府有無事先盤點妥善處理,讓人民(台電雖是國營事業,但在此事件的行政程序地位也是人民)可以明確遵循?這也會涉及市府的處分是否適法。

 

另外,也可以指這四年是義務人往下減量的執行期間,滿四年後的第5年開始,全年生煤使用量都必須低於4成。如此解釋,其實曾反應在2017年10月台中市府核發中火第9號機組固定汙染源操作許可證上,證上記載「自2020年1月26日(按即第5年)起應減少全廠生煤使用量40%」。但2年後的台中市政府發函說是誤繕,將「起」改為「前」。果真是誤繕,市府長達2年沒發現自己的錯誤,期滿前突然更正,令台電措手不及,隨即開罰,有沒有行政權恣意濫用問題?建議台中市府應先回頭將該自治條例的文字用語修訂得更具體明確,先刮完自己的鬍子,再來想如何刮台電的鬍子。

 

因猛打台中空污議題而當選的盧秀燕市長,上任1年多來,除了谷關空氣瓶與一直針對中火要求減煤外,外界實在看不出她究竟積極做那些空污防治的作為?日前台中市府從對外宣稱台中市的空氣汙染物以減量4成,但除了林全院長時代推出執行《14+N空氣污染防制策略》逐漸顯現成效外,請問盧市長:您究竟新增了哪些新策略?減了什麼污染物?這一年多來對再生能源的發展又做了多少努力?今年10到12月的空污季,仍是您未經查證的「中電北送」刻板印象?或其實已是「南電北送」(往北送到中部)的殘酷真相?如果您都答不出來,是否意味空污,只是用來選舉政治操作的題材而已?劍指中火,是否也只想藉著減煤而擁抱核電?

 

其實台電如果不要貪多,或許有助於減少爭議。例如環評進行中的中火第11、12號燃氣機組,每部機組的發電裝置容量,都超過現有燃煤2部機組容量,但台電堅持不肯於新燃氣機組興建完成併聯發電後,先行除役任何燃煤機組,只願當作備援之用。如果能承諾除役1至2部較舊的燃煤機組,另2至3部燃煤機組只在夏季備用,整體而言裝置容量仍增加頗多,是否較能平息當地民怨,而且有助於已歷經環評4次專案小組審查的第11、12號燃氣機組在環評大會的通過?

 

※作者為環境律師 

 

 

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