沈榮欽:《反滲透法》的「嚇阻效果」只是第一步

沈榮欽 2020年01月02日 10:20:00

加拿大的海外反腐法提出後,國會僅考慮了兩天就通過,1999年初正式實施;因該法案發揮了嚇阻效果,2012年國際透明組織將加拿大列於反腐敗執法最好的國家之一。(加拿大多倫多市/資料照片)

《反滲透法》在台灣立院三讀通過,質疑者認為既然證據多來自台灣無管轄能力的國外,有意滲透者又有完全的動機與代理人聯合欺瞞,因此台灣政府在執行上必定受到極大的困難,而難以發揮功效。此外,時代力量黃國昌也批評該法對於紅媒無能為力,不料卻遭到同為發起反紅媒遊行的館長反駁。

 

要說明《反滲透法》是否有效,最好的方法或許不是在搖椅上冥想,觀察受影響者的反應是更明確的指標。從中共國台辦到央視的高調反對,到該法一通過,《中國時報》考慮停刊、《大師鏈》火速聲明放棄台灣市場,都顯示黃國昌等質疑者的說法有誤,但是到底錯在什麼地方呢?

 

以我之前提過的《黑錢:跨國企業主宰與顛覆全球經濟的手段》一書為例,儘管英國東印度公司Robert Clive的海外賄賂,對英國產生了重大衝擊,甚至影響了歷史的進程,但是直到1977年,才首度由美國立《海外反腐敗法》(The Foreign Corrupt Practices Act of 1977),將海外行賄視為犯罪行為。受此影響,加拿大也在1999年通過類似的《The Corruption of Foreign Public Officials Act》。

 

加拿大的海外反腐法於1998年12月提出,國會僅考慮了兩天,兩個月後就正式實施;主要原因在於OECD成員國之間的協議。同樣是由外而內,台灣的《反滲透法》也很可能是美國在美中冷戰的架構下,欲進一步推動與台灣的F16維修中心等軍事等各方面交流前,要求台灣展現承諾決心(pre-committments)的作法。

 

類似的法案與《反滲透法》有相同的困境:犯罪的地點通常在國外所無法管轄之地,而且收受賄賂的外國官員與本國行賄的公司的個人有同樣的隱瞞動機,所以真要執行起來,並非易事。

 

事實上,加國自1999年實行該法以來,20年間只有四件案子被定罪。相較之下,美國則不乏大企業受到該法起訴,像是General Electric, IBM, Ralph Lauren, Pfizer, 和Chevron等。

 

儘管如此,該法案還是發揮了某些嚇阻效果,2012年國際透明組織(Transparency International)的報告,將加拿大列於反腐敗執法最好的國家之一。

 

事實上該法案的設立,為賄賂者增加了不少成本:首先,由於加國不斷增加該法案的懲處,犯罪者最高的刑度可以到五年至十五年的重罪,並被處罰數以百萬加元計的罰鍰。這給犯罪者增加了不少心理負擔。

 

其次,該法案在共謀的外國官員與本國罪犯之間,埋下了彼此猜疑的種子。加國公民或是企業組織行賄後,該法案的效果變為外國官員永久持有加國罪犯的證據,這樣一來,加國人民行賄之前,都必須重新思考,外國官員是否值得信賴到將自己的把柄由對方掌握,此後在有效期限內,自己都將成為對方的人質,而畢生必須聽命於對方。

 

最後,企業的法律訴訟與金融市場也會形成有效的制裁力量。例如在加國SNC-Lavalin涉嫌違反海外反腐法時,投資者針對SNC-Lavalin發起了兩項集體訴訟。 其中之一要求2.5億加元的賠償,另一項則要求賠償SNC-Lavalin股票價值下跌所造成的10億加元損失。

 

因此要說該法案因為調查困難而全無影響力,恐怕是言過其實的說法。

 

那麼加拿大從一開始被詬病的軟弱立法,到後來被譽為海外反腐有成,究竟做了哪些配套措施與改革呢?

 

加拿大發現,因為一開始倉促立法,有些地方考慮不夠周詳。例如OECD的評估報告認為,加拿大立法的範圍過於狹隘,僅限於「以營利為目的」的賄賂行為;而且因為加國立法要求過於嚴苛,境外管轄權要求,必須與加拿大領土有「真實和實質性」的聯繫。

 

加國政府為此進行了三項改革,以增進該法案的執行效率。

 

第一、加拿大皇家騎警(RCMP)缺乏相關的資源調查海外貪腐犯罪。因此加國政府在2008年成立了國際反腐單位(IACU)來執行該法案。

 

第二、2009年,加國聯邦政府提出了新的法案,將加拿大人在任何地方支付的賄賂,都受到該法案的約束。 、

 

第三、2014年針對最容易行使海外貪污的能源礦產等產業立法《Extractive Sector Transparency Measures Act》,目的在透過會計與各種規範增加透明度。

 

這也是台灣通過《反滲透法》後,下一步可以繼續思考的方向。

 

※作者為加拿大約克大學教授、本報專欄作者。本文經作者授權刊登,轉載自作者臉書

 

 

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