發展「國家智庫」以面對公共領域的結構轉型

邱俊榮黃靖麟 2020年01月28日 00:49:00

國家智庫將研究政策、推動政策、解釋政策與培育人才等事項合而為一,才能有效面對公共領域結構轉型的嚴峻過程。(湯森路透)

民主化後的台灣,國家認同無法取得共識,在黨同伐異的政治文化氛圍下,政策失去人民的支持,國家發展長期空轉,柯文哲認為只有組黨才能改變政治文化解決國家虛耗空轉問題,因此於2019年8月6日成立臺灣民眾黨並於創黨大會中做出前述的宣示。

 

以「臺灣」為主流價值的「中華民國臺灣」認同成為全民的共識

   

然而2020年元月11日的總統大選,蔡總統以817萬(57.1%)張選票大勝韓國瑜的552萬(38.6%),總結了台灣30年來藍綠對立的政治文化問題,817萬票衝破了九二共識的中國枷鎖,縱然國名與憲法未改,但是中華民國不再附屬於中國,而是以「臺灣」為主流價值的「中華民國臺灣」認同,成為全民的共識,新的政治文化油然而生。

   

817萬民眾的期待必定是蔡總統改革的壓力與動力,到了應該重新思索國家發展「公共領域的結構轉型」之際。本文借用了哈伯瑪斯(Habermas, Jürgen)的詞語概念,因為公共領域(public sphere)是介於國家與社會間動態不定的公民社會,倘若主流價值沒有確定,那麼公共領域的政治功能必然不彰,無法型塑出整體的國家利益,執政黨執政的合理性不足,就容易引起政府失靈現象。因之,蔡總統執政初期的四年臺灣主流價值尚未確定,受到在野政黨與中國政府的干預,公民社會擺盪在中國與臺灣認同,政府效能無由提升。

 

此外官僚制度也有某種程度的問題,柯文哲特別舉出三例,包括:桃園機場第三航廈一再流標、因北部缺電所以要建深澳電廠,但是九合一選舉間之某晚突然發現電力夠用,遂宣布停建深奧電廠、基隆輕軌、台鐵優化、北宜直鐵、高鐵延伸到宜蘭與屏東等問題,引起了國人同胞對政府的國家發展政策與文官專業產生了疑慮。事實上,事務官出身的國發會主委陳美伶都要上媒體呼籲文官要大膽創新,此或許此可以說明,2018年縣市長選舉民進黨全面潰敗原因。

 

推動「國家智庫」讓政策發展與文官培育相伴而生

   

本次總統選舉改變了政治文化也帶動了公共領域結構轉型,對於國家發展政策與治理必須重新審慎思考。前者必須重新思考政策,後者則必須思考在現有的政府制度下,以「政策推動為核心的文官職務再設計」(the job redesign for policy implementation)的治理問題。爰此本文建議推動「國家智庫」發展,統整「國家政策」與「文官發展」要讓政策發展與文官培育相伴而生以面對公共領域結構轉型,且刻不容緩。

 

總統選舉改變了政治文化也帶動了公共領域結構轉型,對於國家發展政策與治理必須重新審慎思考。(美聯社,資料照片)

   

長期以來政府政策研究都是外包,常有實務上運用不佳的困境,肇因政府部門的文官只能依法行政研究非其專長,因此只能透過委外方式辦理政策研究,其缺憾在於政府內部無法參與整個研究過程,而且研究者不會指引執行的文官如何運作,致使研究成果只能存參,實務運用效果不佳。

 

研究是為了政策發展,培訓是為了執行政策

   

因此本文建議的國家智庫除了要以實務政策研究功能外,更要有培育文官政策的執行能力,換句話說:研究之目的在政策實用,培訓之目的在推動政策;研究者因在政府內部有資料取得的便利性,研究成果經審查具有可行性時,可以調訓相關單位執行人員集訓,指導政策方針同時可以模擬演練政策成效,在推動的時候可適時回饋,政策施行成效就是集訓成績,並可作為官員年終考核之準據,學習就是為了工作,達到訓用合一(training for policy implementation)之目標。

 

在現有體制上,如何做呢?事實上,政府的培訓機關就可以扮演這樣的工作,近年政府各類培訓機關因有研究人員編制,而有教育人員進用的雙軌制度,很可惜沒有妥善運用,致使政策研究功能無法發揮,文官的培訓變成例行工作,至於創新發展配合政府施政只能依賴陳美伶主委透過媒體呼籲了。

   

事實上,國家智庫的研究員將政府核定的研究成果當作教學材料,就是在執行政府政策,透過文官培訓機制可以立即協助官員解決滯礙難行之處,或可免除層層上報與協調的成本;此外在公共領域的結構轉型過程中,研究人員也應適時向外界解釋說明政策發展的緣由與效果,釐清外界的疑慮爭取民眾對政策的支持。換句話說,就是透過國家政策問題的解決中,鍛鍊出高級的政治人才。而以教育人員聘任的研究員借調出任政務官,始符合銓敘部107年10月19日部銓四字第1074656434號函示:常任文官不能借調擔任政務官只有教育人員才可借調之規定。換句話說,透過事務培育的政務人才已不可行,政府必須規劃政務人才的培育。

 

國家智庫的時代意涵:解決國家政策難題與培育高級政治人才

   

1949年中國大陸局勢逆轉,蔣中正成立「革命實踐研究院」來訓練黨政軍高層幹部,試圖「從研究中發展理論,從實踐中遂行革命」,純以目標而言,的確培育了不少高級政治人才。今日已非威權黨國體制時代,革實院的機制與成效理應由政府接手。國家智庫將研究政策、推動政策、解釋政策與培育人才等事項合而為一,才能有效面對公共領域結構轉型的嚴峻過程。面對民主進程,這也比1949年的革實院更具時代意義,在解決國家政策難題之時也培育高級政治人才,更是當代國家發展的重中之重。

 

※邱俊榮/國立中央大學經濟學系教授、黃靖麟/國立宜蘭大學通識教育兼任副教授

 

關鍵字: 智庫 文官
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