具中國特色的合法搶劫抗疫徵用

無妄齋 2020年02月22日 07:00:00

徵用是對抗武漢肺炎的緊急措施,可是中國缺乏民主與法治制約,於是產生了一系列問題。(被徵用的武漢大學學生宿舍/圖片擷取自Youtube)

武漢肺炎,已成全球擴散的夢魘,淪為煉獄的湖北縣市徹底封閉,也是為時已晚,止不住瘟疫暴潮。中國政府因抗疫之名的各式維穩,卻是方興未艾,且無所不用其極。

 

就在2月11日,廣東省人大常委會召開緊急會議,決定「授權縣級以上人民政府,必要時可緊急依法徵用房屋、設施、物資作緊急防疫應變」,同日分別由廣州深圳通過。徵用範圍相當廣泛,譬如徵用處所場地安置隔離病患,暫佔工廠設備生產防護衣,攔截民間徵集的醫療物資,調度車輛接載醫護、病人及屍體,收回私人使用土地興建臨時醫院、焚化爐等。

 

非常時期的行政徵用

 

政府基於戰爭、自然災害等原因,動用公權力行政徵用私有財產,屬非常事態的緊急應變,諸如英國憲制成文法《國內緊急法》(Civil Contingencies Act 2004)、美國憲法第五修正案(The Fifth Amendment)、日本憲法第廿九條、臺灣依憲法由總統頒下的《緊急命令》(如1999年的九二一震災),本為有理可循、有法可據之事。

 

留意各國立法要旨,可綜合為三項原則:基於公益、合乎比例、適度補償。

 

憲法既可賦權政府以非常規方式調動社會資源,但畢竟是侵犯私產的無奈之舉,故此在明確原則、有條件限制下實施。服務於公眾利益,雖為首要條件,但不代表行政徵用這把「尚方寶劍」可任意妄為。「徵用」本質是強制租用或收購,並非自由市場買賣,在法治國家,事後需為財產所有者提供等值抵償,由獨立機構或成立評估委員會估算價值。

 

也有如英國《國內緊急法》般,有未必就徵用或損壞財物賠償的特殊例子,但法例規定須符合比例原則,即視乎事件的嚴重及必要程度,判斷應否徵用。一旦需要理賠,政府則要有充足的財政撥備支付。

 

假設政府面臨財政困難,仍可用國債、國有資產股份支付,緊急狀態結束後由政府贖回,或乾脆讓被徵用者持有後享用收益。

 

強徵私產的政經涵義

 

回頭看中國,《憲法》第10條、第13條分別列明為公益需要,可依法徵收或徵用土地及私有財產。不過這次廣東省的決策,是2007年通過《物權法》以後首度行政徵用土地以外的私產。徵用是對抗武漢肺炎的緊急措施,可是缺乏民主與法治制約,於是產生一系列問題。

 

應否徵用,並非拍腦袋就能作準的事,必須經過詳盡且專業的判斷,權衝該私產本身是政府缺乏的資源,情況是否緊急到無法延期或從別處調度,保持決策透明及開放監督以確保不會公器私用,將不必要的損耗減到最少等因素。事後不忘設立公正的爭端處理機制,排解官民間賠償不公的糾紛。

 

可惜在至高無上的憲法、民主議會的立法、民意認受的行政機構、有力的體制外監察通通付諸闕如的中國,權力根本無從約束。中共體制的痼疾,自然無可避免將上述救濟扭曲成人為災難。於是乎,武漢封城,淪為慘不忍睹的人道危機;行政徵用,則帶來侵奪私產的隱憂。

 

例如,出現權力尋租。政府有權選擇徵用的房屋,那麼該由誰付出呢?這時某甲依托關係、奉獻利益,收到好處的地方領導於是繞過某甲,改為徵用其他民眾的房子;或者如今千金難求的口罩,本來從全國捐贈並由武漢紅十字會統一分配,卻出現「由領導取用」,或者「倒賣圖利」等醜聞。過程中,國民相對付出比抗疫所需更多的代價。

 

又例如,並無設立落日條款。請神容易送神難,強徵私產到底何時及如何退場,是一大問號。廣、深兩城的人大公告,僅示意向被徵用者發出應急處置征用令或憑證並登記在案,但並無具體說明何時及如何賠償或返還被徵用的私產,雖不至於赤裸裸的資產國有化,但難免出現政府藉辭拖延償還的事例。

 

就算誠如政府聲稱的「及時處理」,根據過往政府徵地的實務操作經驗,他們一般採取所謂「適當補償」原則,並非照價理賠,而是以客觀市值更低的標準抵償,換言之官方公然將侵漁行徑合法化。

 

(被徵用的武漢大學學生宿舍/圖片擷取自Youtube)

 

合法洗劫民財?

 

更悲觀的推測,是侵奪私財填補財政虧空,淪為趁火打劫,與民爭利。翻查2019年廣東省一般公共預算收支表,全部是入不敷支的赤字,各市財政支出與收入差距,更較2018進一步擴大,尤其身為經濟龍頭的廣州、深圳。再看完整的年度預算表

 

一般公共預算(包括各項稅收及行政收費)

 

廣州:收入1,697億,支出2,865億

 

深圳:收入3,773億,支出4,551億

 

廣東省:總收入12,651億,總支出17,314億

 

政府基金預算(以賣出土地使用權及相關基金收入為主)

 

廣東省:收入6,112億,支出6,291億

 

顯而易見,中國早就不復「六省一市養全國」的景況,連過往有財政盈餘的廣東預算也轉盈為蝕,變成滿堂紅。如是者,公共財政陷入危機的廣東緊急立法徵用私產,也就毫不奇怪了。

 

截至2月19日,廣東省累計確診武漢肺炎病患僅1,331人,與排名稍後的河南(1,262)、浙江(1,173)差距不大,深圳(416)與廣州(339)的疫情也不比全國其他城市特別嚴重。更重要的是,較諸湖北(61,682)的官方數據是要少得多,何以公共資源依然不敷應用,需要提出行政徵用呢?由此推想,無論是實際疫情抑或財政狀況,肯定比政府承認的惡劣許多。

 

正當外媒觀望中國首季度經濟必然遭受沉重打擊,兼且各地疫情未消散下勉強復工,地方財政收入預期即將暴跌。政府以抗疫為名徵用私產,不難想像長此下去,其他財政更為捉襟見肘的省份,爭相效法攀比,形成對民間社會的競爭性掠奪。接下來要觀察的是,其他省份何時跟進,從個別特例演變成大規模的全國措施,陷入比瘟疫更大的人禍。

 

※作者為香港人/網媒記者兼撰稿人

 

 

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