詹順貴:行政院核定的國家重大建設計畫有比較偉大嗎

詹順貴 2020年03月04日 07:00:00

行政院負責督導國土計畫的張景森政委,日前於臉書貼文批評目前《國土計畫法》規定方式是災難,其實只是顯示他對整部《國土計畫法》的設計一知半解以及發展至上的思維而已。(圖片擷取自張景森臉書)

日前行政院提出《國土計畫法》修正草案,其中「直接取消法律明定的直轄市、縣(市)國土計畫(以下通稱地方國土計畫)與國土功能分區圖之公告生效時程」、以及「增訂經行政院核定之國家重大建設計畫,得隨時檢討變更國土計畫規定」二項,引發軒然大波。但由於目前台灣社會都聚焦在中國武漢肺炎疫情與防疫工作,行政院似乎無動於衷。

   

《國土計畫法》的制訂,有政治面與國土有序發展兩項意義。首先,台灣自1974年立法實施《區域計畫法》,因為當時的政治氛圍完全是「一個中國」政策,而國民政府治理範圍僅限台澎金馬等「區域」,所以,立的法只能是《區域計畫法》。當時原本主要管理架構是,「區域計畫公告實施後,區域內有關之開發或建設事業計畫,都應與區域計畫密切配合,必要時應修正其事業計畫或建議主管機關變更區域計畫」(第12條)。

 

於2000年1月26日,《區域計畫法》大幅增修訂通過,引進開發許可制,容許政府或私人為開發利用而得隨時辦理分區變更。同一天《農業發展條例》也一起大修,開放非農民可以收購農地與大幅下修可興建農舍的持有農地面積。兩法配合大修的結果,就是開啟非農民的私人可以隨意大量購買農地,再辦理分區變更為工業區、住宅區,以及非農民的假農舍真別墅等國土潰爛之門。

 

於更早之前,看到國土逐漸惡化,加上本土意識日強,認為台灣是獨立自主國家,不是一個中國下的區域,不少有心之士,開始推動《國土計畫法》。歷經近20年努力,終於2015年12月18日完成三讀。其中第45條第3項規定,於地方政府公告國土計畫功能分區圖之日起,《區域計畫法》不再適用。也就是說,《國土計畫法》從此時起,才正式取代《區域計畫法》。台灣,不再只是被視為「區域」,這是政治層面的意義。

 

為何公民團體不放心

 

目前確實有許多地方政府作業不及,需要展延。但外界反彈的是,內政部既有表示大約還需將近一年的作業時間,那為何不能直接明定展延一年(甚至兩年),而是修正為由內政部另行指定?如此修改,為何連當時推動立法的立委們與公民團體都不放心?簡單地說,公民團體擔心在過去曾認為沒有必要另訂《國土計畫法》的政務委員督導下,地方國土計畫與國土功能分區圖恐難有生效之日,間接架空《國土計畫法》之效用,而讓《區域計畫法》繼續適用。這對一個本土派執政黨,絕非好事。

 

其次,由於《區域計畫法》引進開發許可制,中央主導產業發產的部會、地方政府、大型企業財團紛紛開始圈地變更非都市土地的使用分區。撇開無數小案與雨後春筍般的農地違章工廠不說,我們看到2000年之後,國家公園、國家森林遊樂區「山也BOT,海也BOT」,經濟部蚊子園區遍布各地,科技部經常受命設置或接受的中科二林園區、中興新村園區,竹科宜蘭園區、五結中興基地(已放棄),南科橋頭園區。地方政府首長透過新訂都市計畫或特定區計畫變更分區圈地開發,前苗栗縣長劉政鴻之於苗栗大埔剷田強拆案即是著例。而民間也可以因而拿公有土地或台糖農地規劃如國光石化八輕、二林精密機械園區。以上案例,都曾是假國家重大建設計畫或政府重大公共建設之名,任意變更原有區域計畫的分區,而弊端的源頭,即在「國家重大建設計畫」,沒有明確的法律判斷標準。

 

基於近20年的「國尚未立,山河將破」現況,立法院內政委員會在討論《國土計畫法》草案時,才會刪去「國家重大建設計畫、新訂或擴大都市計畫」可以隨時變更國土計畫的規定,目的是要引導地狹人稠又非常有限的國土能夠有序地永續利用,因而限制國土功能分區不宜隨意變更。

 

但立委們並非完全昧於現實,在《國土計畫法》第15條第3項仍保留了為因應已發生的戰爭或地震水災等重大事變、為加強資源保育或避免重大災害發生、政府興辦國防、重大公共設施或公用事業計畫、配合全國國土計畫指示事項等,可以適時檢討變更。政府施政,只要有永續、長遠的眼光,並不至於縛手綁腳。

 

張景森只是一知半解

 

行政院負責督導國土計畫的張景森政委,日前於臉書貼文批評目前《國土計畫法》規定方式是災難,其實只是顯示他對整部《國土計畫法》的設計一知半解以及發展至上的思維而已。

 

依《國土計畫法》規範架構,國土計畫分全國國土計畫與地方國土計畫。前者內容,依第9條規第1項各款規定,只是提綱挈領的指導原則,目的是在指示地方國土計畫應該如何編定功能分區與擬定對應的發展與管理計畫,對國土約制效力沒有那麼直接。也因此,第15條第3項才規定每10年通盤檢討1次即可。至於後者,依第10條規定,則要具體擬定地方本身的空間發展及成長管理計畫、國土功能分區及其分類之劃設調整及土地使用管制原則、部門空間發展計畫、氣候變遷調適計畫等,最後再依地方國土計畫內容進行國土功能分區並測繪功能分區圖,開始進行功能分區的有秩序引導土地利用與管制。所以,其通盤檢討規定為每5年1次,以給較多彈性檢討空間。

 

由以上說明可知,行政院所在乎的自身權力「經行政院核定的國家重大建設計畫」,是屬於具體的部門空間發展計畫,只會也只能放入地方國土計畫,根本非全國國土計畫事項。所以,全國國土計畫每10年通盤檢1次,不因漫無標準的國家重大建設計畫而隨時檢討變更,會有何災難?而地方國土計畫,扣除前述具有高度公共利益應適時檢討變更的項目後,剩下可能的國家重大建設計畫,說穿了就只是產業發展所需工業區而已。這部份如果透過每5年通盤檢討1次,還不足應付,是計畫擬定者的眼光不夠宏遠,基礎調查與預估失準,又與災難何關?

 

何況,掏空已相對有限但攸關未來糧食安全與氣候變遷調適的農地,並經常伴隨徵收迫遷而將之移轉給私人工業使用的工業圈地,從聯合國永續發展指標來看,正當性與公益性恐怕是完全禁不起檢驗的。加一個「經行政院核定」也不會比較不浮濫,因為仍然沒有明確標準,只會助長「黨同伐異」而已,沒有比較偉大。

 

※作者為律師

 

 

 

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