評中國《網路資訊生態治理規定》

本月1日，中國網信辦發布的《網路資訊生態治理規定》正式生效，這項行政規定對中國網路的規制將與2017年6月1日施行的《網路新聞資訊服務管理規定》相若，二者均屬《網路安全法》的配套行政立法，也是對過往清網操作經驗的合法化追認。

新規不是為了肺炎疫情或李文亮事件而生的，因為徵求意見稿於去年9月10日發布，定稿於12月15日，3月1日生效，本次當局應對新冠肺炎的輿論戰，倒像是生態治理生效前的大規模可見的預演，防民之口甚於防疫，採取審查與擴大宣傳兩手策略，官民組合下大舉遮罩「有害資訊」，讓公共健康連帶陪葬。

從發布時間推導，新規更可能是防範類似香港反送中的大規模抗議在中國大陸重演。去年是阿拉伯之春後的又一抗議之年，從香港到智利、從阿爾及利亞到法國，街頭示威一浪高過一浪，示威浪潮中社群對抗議風潮起到了放大作用，智慧型手機和社群媒體的迭代使「話語比從前任何時候傳遞的速度都快，一切都會在瞬間爆發」，香港示威者通過連登、Telegram等平台傳遞行動信號，甚至專門創造了透過密碼下載的應用程序，網路傳訊取代傳統社會的街談巷議，為動員遊行建立建立基礎。

據皮尤研究中心數據，2018年中國智慧型手機普及率達到60％，網路普及率達58％，這為資訊發布，議題動員和互相連接提供了技術土壤，而中國每年群體性事件高達數萬起，在當局眼裡，對於網路的管控不單純是一般的社會管理，更反應了涉及到政權興亡的擔憂和焦慮。

2000年3月，柯林頓在約翰斯·霍普金斯大學演講中談及網絡對世界的影響，他用「將果凍釘在牆上」形容中國管制網絡徒勞無功，如今廿載過去，世界經歷了顏色革命、阿拉伯之春與2019年抗議浪潮的震蕩，網路對社會的改變越拉越大，中國政制卻紋絲不動反而更加保守頑固，證偽了柯林頓樂觀主義的想像，中國以法令、技術和龐大的審查團隊將網路密封起來以既遏制其自由化勢頭。本次的新規無疑是「網禁」又一節點，當局試圖從網路平台、網民和自媒體的相互關係入手，強化真理壟斷，防範集體抗議。

冰凍三尺非一日之寒

中國以「網路亂象」為由整頓網路空間的做法由來已久，專項行動和訂立法條交替使用，已成為一道獨特景觀，從2000年《網站從事登載新聞業務管理暫行規定》到2004年打擊淫穢色情網站專項行動，從2005年《網路新聞資訊服務管理規定》到2009年整治網路低俗之風專項行動，莫不體現出意識形態規制向網路版圖延申的用意，由於監控手腕往往滯後於網路技術的迭代，從九〇年代中後期以來，中國網路還是歷經了有限寬鬆、隱匿的野蠻長的狀態。

網路形勢的分水嶺出現在2013年中國權力交接之際，當局對待網路的方式從被動審查轉向主動引導，治網目標從維持繫社會穩定上升至維繫國家安全的層次，這一統治技術的變奏，埋下了今日慘淡狀況的伏筆。

2013年，最高法和最高檢出台了網路誹謗的司法解釋，規定誹謗資訊被瀏覽5000次以上，或被轉發次數500次以上的認定為「情節嚴重」，構成誹謗罪；共青團中央進駐微博，各級地方團組織也紛紛響應，政務新媒體數量日益擴充；公安部統一部署打擊整治網路違法犯罪專項行動，全國多地批捕「網路造謠大V」；網信辦和多位網路名人座談，時任網信辦主任魯煒與在場的網路名人們達成了堅守七條底綫的「共識」；魯煒面向兩百萬餘宣傳工作人員，說明在網路上如何傳達「正能量」，以符合領袖期待。

2014年，中國成立中央網路安全和資訊化領導小組，習近平親自指揮、親自部署，網路安全與資訊政策的體制格局從政出多門(工信部、公安部、密碼管理局、保密局、安全局、中宣部)到集於一人之手；職能部門方面，網信辦也在同年重組升級，集結了國務院新聞辦公室、工信部、新聞出版總署、廣電總局、文化部、工商總局、公安部等單位的網路管理權限，機構調整也預示了網路規制對內對外的強化與擴大。

同年，宣傳部門劍指微信，《人民曰報》2014年4月發文稱，「微信上充斥著的錯誤言論和謠言，使得網民難以辨別是非」，5月，中央電視台《國內焦點》節目形容微信公衆帳號是「謠言和虛假廣告的溫床」，8月，網信辦《即時通信工具公衆資訊服務發展管理暫行規定》（又稱微信十條），《規定》強化了實名制幷設立了時政類新聞發布和傳播的牌照門檻，管理對象範圍極廣，「包括有關政治、經濟、軍事、外交等社會公共事務的報道、評論，以及有關社會突發事件的報道、評論」，幾乎所有的硬新聞都算規定中的「時政類新聞」。

2015年《國家安全法》發布；2016年《網路安全法》發布，雖然二者法律位階相同，從立法內容（第二十五條）來看更像是源與流的配合關係，透過對國家安全的擴充側面顯示出當局將網路視作國家主權的延伸，網路安全被視作國家安全的特殊要件。作為網路領域的法律原則，《網路安全法》也「自我授權」行政機關制定實施規定和細則的權限，

《網路安全法》實施三年來，網信辦、工信部等單位先後密集出台了包括《網路群組資訊服務管理規定》、《個人資訊出境辦法》、《關鍵資訊基礎設施安全保護條例》在內的十餘條配套的行政立法，配合與落實《網路安全法》關於「數據安全」、「設施安全」、「運行安全」和「內容安全」四個層面的要求。

可以看出，其中立法最多的是「內容安全」層面，官方解釋是「網路空間公開傳輸的文字、照片、視訊、語音等各種形態的資訊不得損害國家、社會和他人利益」，作為非技術性的內容層面的規範，變相要求網路資訊業者和用戶自我審查，本次《網路資訊生態治理規定》正是在內容安全層面的具體規範。

何謂「生態」，何謂「治理」

除立法的脈絡之外，對新規的用詞也值得推敲，新規名稱中出現了過去網路法規中內容中不斷復現的兩個詞匯——生態和治理。

網路生態本指特定的政經文化結構之下的各種網路因素之間所形成的關係狀態，最早出現在1998年《浮現中的數字經濟》(The Emerging Digital Economy)報告中，而中國對網路生態對理解主要應用在輿情監測與引導上。在社群媒體日益成為一種高度社會化與大眾化的新型媒介情況下，中國宣傳部門對於傳統媒體宣傳命令式的輿論控制模式已經被立體的、動態式的輿情監測與引導所取代。

宣傳部門透過系統性的干預，包括放大官媒聲量、過濾貼文留言、出動網軍洗版等手段，控制公共事件的敘事，影響網民對重大突發公共事件的看法。輿論引導的過程不僅有人力參與，進年還日益倚重包括大數據、人工智慧和演算法在內的技術的輔助研判與情態勢，從而「計算情緒、測量人心」。

比如對去年的香港反送中，宣傳部門先抑後揚，運動開始初期嚴禁媒體報導，之後轉變策略，透過官媒的偏頗報導和親體制的大V點評，將相關示威者汙名化為滋事分子，將反送中汙名化為境外勢力干涉下的暴亂；再比如今年2月被訓誡的李文亮醫師感染去世之後，當局不反思堵塞資訊管道導致的疫情擴散，反倒和民間機構「沃民高科沃德網情研究院」合作管制輿情，轉移網民的憤怒情緒。

而網路治理的概念最早由聯合國WSIS制定，被定義為「由政府，私營部門和公民社會在各自的角色中共同決定網路發展和使用的共享原則」，這是在網際網路去中心化與全球化的特性使得網路問題本變得日益複雜，超出了國界範圍，需要各國通力合作的背景下制定的。網路治理再次引人關注是2013的「棱鏡門」，斯諾登的爆料使各國治理意識高漲，次年全球網路治理大會上八十多個國家代表討論網路空間治理的做法和立場，中國看到機遇，順勢推銷網路主權的概念，即將現實國界排他性的主權概念運用在網路中，賦予各國管理本國網路的合法性和權利，但中國推銷的網路主權並未基於開放、包容自由表達、尊重隱私和技術互用的原則，而是政府主導下對網路疊床架屋的重重禁限，甚至出口面部識別、國家防火牆等技術，幫助其他國家發展類似的網路架構。

當然，平等、自主管理、防止美國壟斷網路資源的名義之下是免於在網路世界免受（西方）民主理念的挑戰和外國幹預。中國理解的對「網路生態的治理」簡而言之就是依據官方口味為標準的文化「淨化」，讓民眾不得透過網路來取得對官方形象不利的資訊或是使用難以監控的溝通管道，是審查(Censorship)、宣傳（Propaganda）、監視（Surveillance）合而為一，用理想化的行政效率和技術手段實現對數位利維坦的馴化，這與國家職能替代的治理本意相去甚遠。

監管失靈的怪圈

即便忽略寓禁於修的管制初衷，單就表層目標「營造良好網路⽣態」、「營造清朗的網路空間」而言，立法效用也值得懷疑。

經過連年的整治，宣傳及公安部門擴大「正能量」宣教加大執法力度 ，中國網路生態也並未明顯改善。表面來看，是整治沒有對準資訊體系惡化的原因把脈，在「違法資訊」、「不良資訊」發佈後之後簡單刪除，沒有追溯各大平台逆向淘汰的內容生產機制。現在中國社羣網路裡兼顧內容安全（莫談國事）和內容變現（高點閱量）的更多是渲染情緒、迎合偏見的農場文，平衡和平實的文章的反而難以出頭。

更深層的，造成內容品質惡性循環的原因正是體制本身，一方面，處於方便監測與刪貼的考量，防火牆長城和個人開站的開設門檻將多數網民侷限在微信、微博、抖音、快手、今日頭條等少數綜合或垂直的網路平台上，且這些網路平台如同孤島版相互設限，封閉流量；另一方面，對「違法資訊」、「有害資訊」選擇性很強，對涉及意識形態的內容敏感遠高於對其他類別的敏感性（當年在魏則西事件中，百度僅被要求整改，沒有因該事件遭遇任何罰款），執法機關在不應干涉的領域強力管控，在最應監管的地方卻非常放任，這種懲罰機制更無形鼓勵了重政治導向，輕商業道德的風氣。

由此，中國形成了難解的治網怪圈：體制設計和設限助長了資訊環境惡化，當問題突出而嚴重時，體制又針對資訊環境惡化整治，從而設計新的限制。如此往復，網路環境從泥沙俱下褪色至輿論一律，屆時的網路「清朗」將更加等而下之。

※作者為中國大學生