投書:懲戒法制十年四修 只保官不護民

邱子安 2020年04月02日 00:00:00

懲戒法制十年四修,公務員保護愈來愈周全,被害人民始終都是配角。(圖片摘自維基百科)

立法院司法及法制委員會甫審查完司法院提案的「公務員懲戒法」,這已是懲戒法制十年內第四次修法了。過去四次修法,都在強化公務員的程序保障。我國民主化展現在懲戒法制上,早已突破公務員不得司法救濟的「特別權力關係」;經過三、四十年,應更近一步,重塑公權力被害人民保護的問題。

 

民國100年,法官法制定,雖然看似增加「法官評鑑」機制,訴訟當事人可以向法官評鑑委員會提出評鑑要求,但卻要§35的中間團體准許;而且過去透過司法人員人事條例時期,各級法院直接移送公務員懲戒委員會,100年立法卻變成評鑑會、司法院、監察院三個關卡。民104年公務員懲戒法大修,基本上是把陳年以來大法官釋298、396、583等要求司法化的問題解決,而有組織法庭化、程序精緻化…等設計,因為從書面審議變成開庭,程序的成本大幅提高。108年,在林俊佑檢察官濫權、陳鴻斌法官性騷擾事件下,法官法再修,雖把之前評鑑三道關卡簡化;然而為保障「司法官」的「審級利益」,設了兩個審級。109年新屆期國會,司法院提案更進一步,將所有懲戒制度(不只是法官)變成兩個審級。

 

憲法設計 懲戒法制是為被害人民而設

 

懲戒法制是公務員違反工作紀律,追究法律責任的制度。法治民主國家需要謹守程序保障,然而懲戒的目的,仍是在究責。我國的憲政體制下,究責的目的則是為了公權力的被害人。然而過去主事者雖然強調司法化,卻可以用小燈泡媽媽王婉瑜所言,司法工作者把訴訟搞成「法學研討會」,都在訴訟制度名詞上打轉。監察院、司法院、行政院甚至考試院,每到懲戒修法時就針對各種權限爭執不下,不管哪一個院贏了,人民都輸,懲戒法制十年四修,公務員保護愈來愈周全,被害人民始終都是配角。

 

我國憲法上的懲戒制度,規範條文密度相當高,實體、組織、程序綿綿密密,應然上係出於重視被害人民的角色,實務上卻製造院際糾紛,得其害而尚未享其利。憲法本文§24「凡公務員違法侵害人民之自由或權利者,除依法律受懲戒外,應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害,並得依法律向國家請求賠償。」,二二八事件受難者、時任台北地方法院推事吳鴻麒,就曾在電台廣播節目講解這個條文的意義,是人民對抗公務員侵害自由的利器。監察院的起訴(即彈劾權)、司法機關的審判(憲本§77規定司院掌懲戒)、官吏糾察屬中央委辦事項(憲本§108),均屬配合國家公權力對違法受害人民負責的組織、程序規範。

 

憲法之父、民社黨魁張君勱在制憲過程修改了國民黨孫文所謂「權能區分」、「五權分立」的設計,認為有權究責公務員的機關必須由人民代表,需要是國會,惟國會兼掌起訴(彈劾)與判決(懲戒)權限過大,甚至壓過國會另一院立法院的覆議權(修正的不信任案),審查會後把懲戒從監院挪到司院。制憲史中,權限分散在各機關,懲戒就應有客觀法治標準,而非什麼脫胎於諫官制度之類的帝王思想。基本上,現在普遍相信憲法是國民黨縣法、孫文憲法,但制憲之初國民黨實在是與當時的在野黨派妥協了,什麼權能區分的萬能政府,根本是戒嚴時期國民黨思想箝制下,學術界配合的五權憲法鬼話。既然今天民主化已久,應該澄清憲法本來的意涵,包括監察院代表人民,究責違法侵害人權的意義。修憲後改制為獨立機關,更應代言專業、法治、公益來起訴違法失職官員。

 

憲法機關忙權鬥 被害人民淪配角

 

令人慚愧的是,少數強調懲戒制度公開透明、對人民負責的改革,均非來自憲政機關或憲法學者,而是受關注新聞事件累積的能量。如前基隆市長關說警察案,間接造成監察法修法,公開彈劾案投票情形;或上述林俊佑檢察官、陳鴻斌法官導致法官法修法。然而偶然的民意壓力,難以穿透多個憲政機關的糾纏交錯,甚至在修法時讓司法院偷渡自己的議程,堆高公務員程序保障,被害人民成為監察院、用人機關和法院鬥法之間的配角。

 

雖然監察法彈劾審查會的公開、公務員懲戒法開庭的制度,偶然讓翁啟惠、管中閔、張天欽、林俊佑、陳鴻斌等官員懲戒訴訟得到大眾矚目,但基本上是搭著時代一般性公開透明的潮流,並不是認識到我國懲戒法制,有為所有被害人民究責加害公務員的目的,才做的設計。因此雖然有(監察、司法)獨立機關執掌懲戒法制帶來,黨派中立的好處,也能讓過程受到一般性公眾的監督;但始終無法聚焦,無法賦予被害人民開啟程序、站上監院審查會、懲戒訴訟法庭為自己發聲等,尊重人民的效果。

 

各院未能真誠體會憲法,機關權鬥無關宏旨,透過權力分立保障人權才是重點;在司改中刑事被害人改革,增訂被害人參與編,這甚至是憲法沒有直接要求;對比起來,我國懲戒法制保官不護民的現狀,實在令人汗顏。直到今天,被陳鴻斌性騷擾的法官助理、受台大校園遴選爭議影響的學生會,都無法以被害人民的地位,要求監院必須彈劾、站上懲戒訴訟庭為己發聲。直到有一天,被害人民在懲戒法制上被視為能為自己發聲的主體,甚或結合憲法§24公務員懲戒與國家賠償責任,在同一訴訟當中實現求償,才不會枉費我國複雜綿密的懲戒法制。

 

※作者任職於公家單位曾任競選工作、英語補習班助教、遊行幹部等

關鍵字: 公務員懲戒 憲法

 

 

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