沈榮欽:如何究責WHO和譚德塞

沈榮欽 2020年04月01日 07:00:00

儘管《國際衛生條例》試圖以科學專業的精神立法,但WHO本身就是充滿政治與流行思潮的產物,防疫也並非百分之百依據所謂的科學證據。(湯森路透、Twitter)

時代力量邱顯智等三位立委提案修正《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》,引發爭議的第七條條文如下:

 

中央流行疫情指揮中心指揮官為防治控制疫情需要,「得」實施必要之應變處置或措施。

 

前項必要之應變處置或措施,「應」符合下列情事之一:

 

一、科學原則。

 

二、存在對於人類健康危險之現有科學證據;此類證據不足時,應有來自世衛組織和其它相關政府間組織和國際機構之現有資訊。

 

三、世界衛生組織之任何現有特定指導或建議。

 

且不論邱顯智與民眾在「得」與「應」之間爭辯不休,問題的關鍵顯然是,時代力量要台灣疫情指揮官的行為要遵守WHO的指導與建議,而WHO總幹事譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)多次親中荒唐的言行失去台灣人民信任,加上中國從中作梗,蠻橫將台灣拒於WHO門外,時代力量卻要求台灣遵從其指導與建議,這才是癥結所在。

 

由加拿大人Osuka Yip所發起的要求譚德塞辭職的連署(放在留言一樓),短短數日已經近六十萬人連署,信中指控譚德塞三點:

 

一、在1月23日時,拒絕將中國武漢肺炎列為「國際公共衛生緊急事件」。

 

二、應該政治中立的WHO,譚德塞卻未經任何調查,直接採信中國政府提供的死亡和確診人數。

 

三、台灣的醫療技術比WHO上的部分國家來得進步,WHO不應出於任何政治因素,而將台灣排除在外。

 

事實上譚德塞的問題不僅於此,如我過去提及,譚德塞聽信中國資訊,誤導世界武漢肺炎不會人傳人,並主張各國不應該與中國斷航,是造成全球災害惡化的禍首之一。更不用說過去在擔任本國部長任內,對於霍亂疫情的隱匿,以及對於人權的侵犯,和對於威權政權的諂媚,可謂是劣跡斑斑。

 

而且WHO的劣跡不僅於此,我曾經提過,伊波拉病毒在非洲的肆虐造成傷亡慘重,與WHO前任幹事長陳馮富珍的反應遲緩與決策錯誤有關,遑論她惡意排除台灣的加入,置台灣兩千三百萬人的健康安全不顧。

 

但是在另一方面,WHO也的確有許多相關的專家與學者,並贊助了包括武漢肺炎在內很多即時且重要的研究,並且是各國醫療衛生機構交換資訊的重要平台,以及世界公衛的最高決策組織。

 

事實上在譚德賽獲悉連署要他下台後,不僅絲毫未曾自省,也未批評發起連署的加拿大,反而反咬台灣一口,批評這是台灣為了爭取參與WHO的政治行動,由台灣網軍在背後操作。

 

因此最根本而關鍵的問題在於:究竟人類在經歷二戰的恐怖經驗後,為了協調執行跨國事務,所成立的這些國際組織,應該如何究責?

 

具體而言,究責的方式有二:內部治理機制與外部治理機制。對台灣人與加拿大人Osuka Yip 而言,問題則在於:當內部治理機制失靈時,如何從外部治理究責國際組織?

 

WHO的治理機制不僅稱不上專業至上,反而顯得問題重重,今日所見不少WHO的問題,其根源都與其治理機制有關。 (圖片取自WHO推特)

 

WHO的專業並不如想像的中立

 

WHO是聯合國轄下,世界最重要的衛生與醫療國際組織,宗旨在於「使世界各地的人們盡可能獲得高水準的健康。」儘管看起來是具有高度專業的醫療公衛組織,但事實上在治理上存在不少問題。

 

WHO的最高權力機構是世界衛生大會(WHA),由所有會員國組成,但是日常運作實際由執行委員會負責,由34位專家組成,三年一任。

 

幹事長本來是由執行委員會選出,但是陳馮富珍之後,鑑於選舉舞弊頻傳,改由大會選出,譚德塞是第一位由大會選出的幹事長,也是首位非洲幹事長。

 

其實這些國際組織本來就有各式各樣的治理機制,有些聯合國轄下的組織會規定常任理事國是執行委員會的當然成員,也有些會根據貢獻其基金的比例投票,還有些給予創始會員國特權。例如國際銀行重要的BIS(Bank for International Settlements)的創始會員國(比利時、法國、英國、德國、義大利與美國)每國兩票,確保在總數21個代表中能掌握多數。

 

雖然大會表面上是最高權力機構,但事實上主要權力掌握在執行委員會手上,或甚至是幹事長所掌握的秘書處才是真正握有實權者。而且實際的運作方式也未必如書面所示,比如說WTO表面上看來是大會一國一票決定事務,但事實上大會通常只是形式,重要的事務或議程是在會前由少數影響力強大的大國決定。儘管如此,WTO還是比其前身GATT更具強制力,因為GATT重大決策需要共識決,比如說要懲戒某國時,通常很難想像該國會投下支持懲戒自己的贊成票,因此相較之下,WTO的法官就顯得位高權重。

 

儘管WHO幹事長是一國一票選出,但是其選舉方式為人詬病已久。原因在於WHO採用秘密投票,而在多數國際組織中都是公開投票,畢竟這是代表國家,又不是個人,秘密投票的結果經常令人懷疑個人是否收受賄賂而投票,事實上WHO歷來幹事長投票經常有賄賂買票的傳聞出現,選出的幹事長能力也頗受質疑,因此陳馮富珍之後,就改為大會直選,但是依舊買票傳聞不斷,選出的譚德塞不僅在衣索比亞部長任內表現不佳,甚至當選後任命知名的獨裁者穆加貝作為世衛親善大使,後來才在飽受批評下撤回,本次疫情的表現更是荒腔走板。在投票制度與買票文化沒有改善之前,很難期望WHO的治理績效會大幅改善。

 

WHO的另一個困境是財務困難。由於國際組織普遍有官僚化導致組織肥大無效率的缺點,1993年實施預算零成長後,加上有些會員國拒繳,或是拒絕隨著國家經濟成長而多繳一些,願意繳會費的台灣則被拒於門外等等因素,WHO的財務缺口日漸龐大,導致大半經費必須仰賴不同組織或是企業捐贈,但是也因此受到捐贈機構的極大影響,而難以在專業上中立。

 

事實上WHO的專業並不如很多人想像的中立,反而容易受到流行思潮的影響以及充滿政治偏見,例如二戰後成立的聯合國與IMF與世界銀行。

 

眾所周知,IMF與世界銀行當初成立的目的是在布雷頓森林體系下,支持固定匯率與為了避免投機而反對金融自由化等,恰與目前所見的IMF與世界銀行完全相反,尤其是在華盛頓共識後更是如此。

 

而IMF與世銀在八〇與九〇年代所推行的自由化運動,也影響WHO的意識型態,開始將效率的地位放得至高無上,主張成本分成、市場化醫療、競爭契約等方式,達成公共衛生與醫療健康,反對國家介入,結果使得各國醫療政策開始區隔,很多窮人或是長期臥病者的醫療與健康受到忽視,直到後來學界的流行思潮改變,才又重視其宗旨「使世界各地的人們盡可能獲得高水準的健康。」

 

總之,WHO的治理機制不僅稱不上專業至上,反而顯得問題重重,今日所見不少WHO的問題,其根源都與其治理機制有關。

 

時代力未考量疫情的現實情況

 

由於很多人希望我先談對於時代力量修法的意見,我將先談時代力量的修法,再繼續談WHO和譚德塞的究責。

 

時代力量邱顯智等三位提案的立委反駁對他們修法的批評道:引起爭議的條文百分之百抄自《國際衛生條例》,而該條例乃是衛福部疾管署認可,所以當無爭議。

 

雖然邱顯智所說無誤,但是對不熟悉相關事務的民眾而言,卻並非揭露全部的事實。《國際衛生條例》其實是WHO避免疾病傳播最重要的法案,但是既然是WHO根據聯合國憲章立的法,當然會不斷強調除了科學原則與證據外,最重要的就是遵守WHO的指導與建議。

 

同時疾管署認可也不令人意外,台灣為了突破中國封鎖,加入國際組織,即使不是會員國,通常也會注意相關規範,而儘量自行遵守,這種不享權利卻盡義務的常態,其實是台灣國際地位弱勢的寫照。其實更有甚者,如我過去曾經提及,在中國的強力封鎖下,許多聯合國轄下的國際組織統計資料中,能夠以「台灣,中國的一省」存在已屬幸運,更多的是直接抹去台灣的存在,或將台灣的資料併入中國而彷彿不存在;因此台灣政府從過去就依據國際資料方法統計台灣相關數據,自行出版以供極少數有心人士參考。

 

問題在於邱顯智等人抄寫《國際衛生條例》立法時並未考量目前疫情的現實情況。例如當譚德賽根據《國際衛生條例》的授權,卻遲遲不肯宣布武漢肺炎列為「國際公共衛生緊急事件」、根據中國官方說法表示武漢肺炎不具有人傳人性質、建議各國不應該對中國斷航等等建議時,陳時中是否應該遵從譚德賽的建議?這裡的關鍵在於,如果不遵從的話,依照邱顯智等人所抄的法條,陳時中必須提出科學原則與證據(其定義在《國際衛生條例》中有說明,此處不贅述),但是在疫情爆發初期,台灣根本沒有足夠的病例足以找到科學證據,也無法依據科學原則否定譚德賽的說法,那麼陳時中就應該聽從其建議,則台灣今日疫情爆發的慘狀實難以想像。

 

如我之前所述,儘管《國際衛生條例》試圖以科學專業的精神立法,但WHO本身就是充滿政治與流行思潮的產物,防疫也並非百分之百依據所謂的科學證據,因為防疫如同許多決策,在時間壓力下,不可能如學究般,要事事等到有科學文獻才決策,這是決策的常態,也是為何台灣很多學者從政犯錯的原因之一。事實上台灣不遵守譚德賽根據中國官方說法的建議,並非依據什麼科學證據,而是由過去經驗得來對中國的不信任,而這不信任反而成為台灣早期防堵疫情的重要關鍵;信任並非百分之百是依據科學證據決定的,強迫以所謂的科學作為所有決策的依據,只是一種偽科學主義的幻想罷了。

 

邱顯智等人抄寫《國際衛生條例》立法時並未考量目前疫情的現實情況。(圖片擷取自立委王琬諭臉書

 

完全暴露出WHO管理階層對台灣的惡意

 

香港記者訪問WHO本次負責COVID-19事件領導人之一的艾沃德(Bruce Aylward)台灣會籍的問題,艾沃德裝聽不見、意圖逃避問題、斷線,然後顧左右而言他開始讚揚中國的醜態,在推特上發酵後,WHO不僅完全置之不理,並立刻在官方網站上刪除艾沃德的訊息,完全暴露出WHO管理階層的腐敗與對台灣的惡意。這時應該如何究責?

 

對真正專業意見有興趣者,推薦中研院國際法專家吳健輝對於WHO可課責性的專業論文,強烈建議一讀。

 

回到我們的問題,WHO職員艾沃德如果犯錯,譚德塞可以根據《人事條例》懲處,但是譚德塞犯錯呢?執行委員會可以討論,但若執行委員會犯錯呢?WHO設有委員會負責檢討執行委員會,不過因為幹事長已經改由WHA大會選出,所以最終還是要送交大會處理,而當一切手段都用盡時,因為WHO是聯合國轄下的機構,仍然可以交由聯合國行政法庭處理。

 

當然法律責任與政治責任不同,而且內部治理機制的基本原則之一是必須在課責性與功能性之間取得平衡。舉例來說,安隆事件發生後,其無法無天的行為引發美國極大震撼,於是設立The Sarbanes-Oxley Act of 2002來約束經理人的行為,但是立法過程中就發現,過度課責會限縮經理人的決策自主空間,因此最後很多的約束,僅在程序上,或是連特定程序都不要求,而規定資訊的公開透明,這是公司治理的一大課題。

 

不過國際組織的治理,與公司治理有一根本的差異:對於公司治理來說,當一切內部治理失效時,可以仰賴外部治理,例如企業併購、leveraged buyout或是management buyout。例如一個企業內部治理完全失敗,經理人胡作非為,導致企業市值下降,這時外界可以買下該企業,替換不適任經理人,改善公司治理,提高公司市值而獲利。當然這與對企業本質的認知與文化有關,例如日本不像美國一樣,認為企業只屬於股東,所以從來對敵意併購無絲毫好感,德國則是需要兩階段併購,也因此在像是《半澤直樹》等日本影視文化中,凡是敵意併購者必屬反派(有趣的是,日本反對敵意併購的文化如此根深蒂固,雖然經常出現在影視作品中,但事實上直到二十一世紀日本才首度出現敵意併購上市公司)。

 

問題在於國際組織並不存在這些外部治理的機制,因此外界無法對之究責,要求譚德賽下台的連署不僅對他毫無拘束力,媒體更報導他對此嗤之以鼻,認為是台灣網軍操作;加上幾乎絕大多數國際組織都有官僚肥大無效率的問題,少數更經常性的貪污、腐敗與浪費,或是只替有權有錢者或是大國發聲,結果經常演變為西雅圖的暴動,或是法國農民開耕耘車輾壓麥當勞等事件層出不窮,因此國際組織紛紛回應外界的需求。

 

回應的主要方式是令利害關係人能夠在決策過程中有發聲的機會,WHO就成立了各式各樣的委員會、小組、專家會議等方式,收納各種利害關係人的意見,像是吳健輝論文中提及的程序規則執行委員會對大眾開放的公眾會議,再比如監督與評估委員會為了化解各國對於WHO政策支持的阻力,邀集各國相關單位負責人、部長或次長、相關企業、社運組織、社會企業、學術機構與開發中國家組織等團體或個人,組織了各種會議、委員會、任務小組、次級委員會等等令人眼花撩亂的組織,針對WHO的政策、績效評估與監督機制提供意見,目的不僅在增加課責性,更重要的是增加正當性,以免逐漸喪失權威,失去各會員國的國內支持,但是實質上的影響力如何,仍值得懷疑。

 

儘管存在《國際衛生條例》,但是各國對於WHO的建議或指導,未必要完全遵從,特別是國內法不盡相同時,即使不完全遵守,也未必違法。而如今時代力量邱顯智等立委,要將連會員國都未必要完全聽從的建議,變為非會員國台灣的國內法,來決定防疫指揮官的決策,甚至有人將之連結到非如此就會影響台灣是否加入WHO,實在令人難以理解。

 

※作者為加拿大約克大學教授、本報專欄作者。(本文授權轉載自作者臉書

 

 

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