香港「西環治港」的終極實現

無妄齋 2020年04月24日 07:00:00

強行追求政令合一、邁向深層威權管治,變革中的香港港澳辦和中聯辦,似乎會是未來擔此大任的首選。(湯森路透)

眾所週知,過往中共試圖干預香港自治事務,一般通過涉港事務機構代行。由於駐港的中聯辦位處西環,港人貶稱「西環治港」,象徵特區政府凡事聽命於中央。

 

向來國務院港澳辦、中聯辦雖時有臧否時政,甚或點名批評立法會議員的個別行逕,但未曾公開評論議會內部運作。近日兩辦卻作風丕變,猛烈抨擊暗潮洶湧的立法機構。

 

原訂去年10月遴選主席的內務委員會,由泛民主派技術拖延,新任主席從缺下未能續審的待議事項,包括基於程序無法繞過內會的《國歌法》刑事化,力阻以愛國意識形態進一步鉗制表達自由,被視為泛民與親中派議事攻防的主戰場。

 

忍無可忍的港澳辦,率先在4月13日砲轟議會,其後得中聯辦和應,劍指反對派透過癱瘓立法機關的「惡意拖延」為「政治攬炒」,更連番譴責公民黨議員郭榮鏗違反議員誓章、公職人員行為失當,為日後取消其議員資格舖路。

 

本港輿論界就兩辦高調發言的評論,大多傾向連結「418搜捕」打擊反送中溫和一脈及泛民元老,以及於9月立法會換屆選舉前先行震懾。中共經歷去年反送中抗爭、區議會選舉親中派遭逢挫敗,加上今年防治武漢肺炎的失能低效,特區政治深陷民意低谷。中共的管治焦慮,設想若由反對派取得立法機關過半議席後的政治脫軌,遂擇疫情未過的混亂時機,匆忙介入布局。

 

劉銳紹預料,兩辦插手香港內部事務將成公開常態。選舉政治各方勢力較勁,兩辦在主權移交後往往積極干涉,由立法會到行政長官選舉莫不如是。不過是次觸發的爭議更為深邃 — 究竟香港實際管治權力誰屬。

 

 

 

《基本法》毫不基本

 

事緣香港反對派質疑兩辦越權申斥立法會運作,違反《基本法》第22條。4月17日中聯辦以「答客問」駁斥,直言機構不受該條文所限,且有權代表中央政府行使監督權,範圍包括「涉及中央與特區關係事務、基本法正確實施、政治體制正常運作和社會整體利益等重大問題」。

 

4月18日,特區政府聲明確認第22條適用於中聯辦,但晚上旋即刪去字眼,翌日更完全遵照中方口徑,最後更由政制及內地事務局發稿解釋、局長聶德權親自致歉。事件餘波未了,官場旋即驚傳大地震,未能「緊跟中央」的聶德權被平移至公務員事務局,由出身紀律部隊的曾國衛接替。

 

港澳辦則續為中聯辦之「監督權」背書,稱坊間看法不準確,未有考慮其特殊性。《基本法》雖無明文設置和法律地位,但由中央政府派出機構代表處理香港事務,「完全有權力、有責任」行使監督權,維護憲制秩序。授權伴隨監督,中央授予香港高度自治,不代表中央沒有或放棄監督權,如「一國兩制」方針受嚴重影響或《基本法》未全面準確實施,損害國家和香港根本利益,中央就必須過問且依法糾正。

 

泛民議員對《基本法》第22條解釋精準,描述兩辦說法等同「自行釋法理據充份。循歷史沿革觀之亦然,特區政府過往重申第22條適用於中聯辦,2000年國務院宣布新華社香港分社易名中聯辦的公報中列明機構須遵守《基本法》及本港法律,同年特區政府亦就此事刊憲

 

曾鈺成主張「中央人民政府所屬各部門」並不包括港澳辦、中聯辦,同時依上述條文第2款所指,新華社易名為中聯辦時僅知會特區政府而並無徵得其同意,實屬詭辯。

 

首先新華社本身為國務院直屬事業單位,即使地方分社亦無獨立權限,國務院的更名通知顯然參照《基本法》第22條體制,事後得到特區政府刊憲追認。即使應驗李柱銘點破中方偷樑換柱般「表面改名、實質成立」,然而特區政府於2000年答覆劉慧卿提問時表明,儘管機構是更名而非新設,中央人民政府確實依例徵詢香港政府意見,後者表示無異議,且明言作為中央人民政府駐港機構須遵守《基本法》,符合第22條框架所限。

 

譚惠珠以「承辦中央人民政府交辦的其他事項」的職能為中聯辦的對港干預開脫,更是天方夜譚。試問一系列僭建的「監督權」背後,到底是得到全國人大授權、全國人大常委會決定所形成的「憲法慣例」,抑或基於一紙國務院令?具體權限又是如何?答案無疑是子虛烏有。

 

中聯辦的前世今生

 

要瞭解爭議的來龍去脈,必須逐步抽絲剝繭。

 

早年台灣陸委會的專題報告,曾就1997年前後中聯辦的組織架構與功能簡略分析,惜未盡細致。事實上,其前身新華社香港分社名義上為中國駐港新聞機構,本來面目卻是港澳工委,是中共在香港設立的前店,後方基地在廣東省。

 

根據《社團條例》,任何有組織團體必須向社團註冊處登記在案,僅慈善宗敎、慈善、社交或康樂等事業為惟一功能的團體方獲豁免,同時明確規定可拒絕批准香港境外的政治組織、分支機構及與其聯繫之組織註冊。

 

有意思的是,中共並無以「中國共產黨」名義向英治港府申請註冊或豁免,索性迴避在港存在是否合法的問題,以避免英、中兩國政府尷尬。

 

於是,新華社香港分社成為官派代表頓成公開秘密,從昔年在港澳發展黨組織人脈、陰謀顛覆殖民政權,到後來策畫六七暴動失敗、香港前途談判前後一段長時間,緩步轉型為籠絡收編香港人,為將來接掌管治權的統戰兼情報機關。

 

在主權交接至易名為中聯辦初期,其領導言行仍盡量謹守《基本法》第22條的分際,以免機構成為「第二個權力核心」,引起干預香港內政之嫌。

 

「監督權」不止監督

 

不過話說回來,中共主張對香港擁有所謂「監督權」,雖無明文規定,卻絕非空穴來風。

 

早在1997年,蕭蔚雲、曾忠恕就撰文宣稱,香港特區享有高度自治權乃由中央政府授予,是從屬於國家主權的地方自治權力,故中央對特區行使高度自治負有監督責任 — 循特區有否遵從《基本法》的角度審視,而非對香港自治範疇內事務鉅細無遺地跟進。但論述中僅指出監督之責,並無述及如何實施、由哪個部門執行。

 

上述「監督權」,主要體現於行政、立法、司法三權之監督,分為四項:

 

一、備案制。經由立法會通過的法案,必須向中國全國人大常委會備案

 

二、特區政府提呈《基本法》修改的申報程序

 

三、修改2007年後行政長官選舉方式

 

四、修改2008年後立法會選舉方式

 

經歷港人爭取2007-08、2012雙普選不果後,2012年11月習近平登上中共中央總書記寶座。同年,尚未就任中聯辦主任的張曉明撰《豐富「一國兩制」實踐》,總結十八大的港澳工作要求,其中待完善的《基本法》相關機制,就包括本地立法的報備審查與監督,似為前文提及的「監督權」下註腳;2013年,中聯辦宣傳文體部長郝鐵川的《香港不是美式三權分立下的行政主導》,主張立法會雖非直轄於全國人大常委會,但對立法會通過的法律擁有備案審查權、發回權等監督權力。

 

綜上所得,中央政府之「監督對象」,極其量僅為待通過的法案,而不是立法機構本身。

 

直至2014年國務院公布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,一切都變了。在所謂「全面管治權」底下,「立法監督」由針對《基本法》第17條對本地立法的「備案審查」,經由張曉明的演繹,擴充至「對特別行政區高度自治的監督權。重點是監督特別行政區的法律和政權機關的活動是否違背憲法和基本法、違背『一國兩制』」。換言之,不僅為法案設下關隘,甚至連立法機構都落入中共的「監督」範圍了。

 

在正常民主國家,通過行使監督權,好處是讓議會功能得以暢通發揮,既實現政策目標,也能改進機關內部管理,避免政策制訂過程費事失事,且杜絕違法、不誠、不公平等情事。

 

可是中共扮演的「監督」角色,純粹是掃除政敵,架空本港議會問政及審議功能,任由中央權力核心宰制。出於維穩的政治考慮,份屬中共之必然,但於法理而言,「監督權」涵蓋提出的議案內容、議員之言行、議會程序運作,甚至民選議員之任免,那是徹底侮辱民意,不論議會選與不選,無異於將黨委書記安插至企業董事會,一切惟黨命是從。

 

釜底抽薪 吞噬香港

 

假設中聯辦、港澳辦當真獲授權柄公然「監督」,而不再止於明裏關切暗地施壓,則誠如田飛龍引述曹二寶的「兩支管治隊伍論」,分別在其時聲稱的不干涉香港內部事務,變成正式取代特區政府管治香港的惟一舵手。

 

港澳辦換上系出「之江新軍」、鐵腕強拆十字架的習系人馬夏寶龍掛帥,治港策略驟然雷厲風行。由催促內會選主席以通過《國歌法》,再來近日盛傳23條重新上路,兩辦由僅有聯絡統戰的職能搖身一變成掌握「監督」大權的關鍵機構。

 

由是觀之,習近平已決心對香港下狠手,泛民主派就算挾民意爭取立法會席次過半,也未必能應付兩辦生殺予奪的尚方寶劍。那邊廂,既要穩定親中陣營的軍心,示意他們紛紛歸隊之餘,將近日頻繁奔走「國際線」的「西方代理」角色扼殺抹除,透過司法震懾把與外國交往甚深的力量一網打盡,同時警告政界內外游離中間派「挾洋自重」無可自恃,以白色恐怖迫使港人分清敵我 — 露骨點說,就是要大家「選邊站」。

 

近年因本土、港獨思潮興起,加上反送中抗爭激起港人拒中情緒,特區政府在林鄭月娥治下遲遲未能通過行政、立法、司法三權協作,遏制中共眼中的「激進份子」。由於光靠本地的管治隊伍無力「止暴制亂」,故從中央維護國家主權、國安及保持穩定繁榮的設想,很可能在敵我矛盾激烈的香港設立直接統轄的執法機關,借「捍衛『一國兩制』」為名行使憲法及《基本法》規定之憲制權責,根絕地方勢力甚至分離主義崛起。

 

強行追求政令合一、邁向深層威權管治,變革中的兩辦,似乎會是未來擔此大任的首選。

 

※作者為香港人/網媒記者兼撰稿人

 

 

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