宋文笛專欄:川普「交往已死,圍堵怕怕」的《美國對華戰略方針》

宋文笛 2020年05月30日 00:02:00

川普既要「鬥而不破」,美國當贏家發大財,又要輸家中國不要見到頹勢而生氣開戰。(湯森路透)

5月20日,美國白宮發表16頁的《美國對華戰略方針》,本著 2017年發布的四年一度「美國國家安全戰略」的精神,延伸闡述川普政府的中國政策。在美國對華政策傳統的核心命題「交往或圍堵」的選擇上,《方針》選擇避重就輕,知道要反對什麼,而不知道要支持什麼,作為理應具有前瞻性的戰略綱領,頗令人失望。整體而言,《方針》的思維其實新意不多,而且內容頗多自我矛盾之處,讀起來更像是國家安全策略被政治化之後的產物。

 

不見「後肺炎時代」新局的新思考

 

《方針》開宗明義便說自從卡特總統以降,過去持續四十年的「交往」策略 (engagement) 已經失效,也就是說期待促進中國經濟發展,以經濟自由化帶動政治自由化乃至於民主化的策略,已經宣告破產。川普政府從此將要改弦易轍,不再強求委屈合作,而將改奉「競爭」為中美關係基調。

 

有鑑於此,不少評論認為,《方針》是川普政府在台灣 520總統就職典禮當日以及中共兩會前夕祭出的「重設」中美關係的工具,意在所謂「後肺炎時代」 (post-Covid-19 era),以強硬的態度重新定錨 (re-anchor) 中美關係;以白話文說,便是川普在中共元氣大傷之際,對中共「漫天要價」。然而,這恐怕是誤判。

 

第一,《方針》的內容新意不多。川普政府期間,包括 2017 年底發布的「國家安全戰略」 (NSS 2017),2018年10月份美國副總統彭斯 (Mike Pence) 於智庫「哈德遜研究所」 (Hudson Institute) 的對華鷹派演說,2019年6月份美國國防部的《印太戰略報告》,2019年11月份美國國務院發布的《自由而開放的印太區域:推動共同願景》報告 (A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision) 等等,它們和此次《方針》其實大同小異,都釋放對華交往策略已經失敗,美國必須強硬起來,要求中國更加負責的訊息。

 

「競爭又不圍堵,零和而又不對抗」的自相矛盾

 

第二,《方針》的內容存在自我矛盾,實際上不成為戰略綱領。舉個簡單的例子,《方針》指出,美國未來將會以「競爭」為基調,它願意忍受更多的中美雙邊關係的摩擦,也會硬起來去強迫北京停止或減少傷害美國與其盟友們的重要利益 (“tolerance of greater bilateral friction. . . to compel Beijing to cease or reduce actions harmful to the United States’ vital, national interests and those of our allies and partners”)。

 

美國的新策略不需要中共倒台,也不期望改變中共政體,雖然交往策略已經破產,川普的美國也不會停止交往。(湯森路透)

 

但是話剛說完,《方針》卻又呼籲大家放輕鬆,「競爭不必然需要帶來對抗或衝突」,有共同利益之處,美國還是希望和中國合作的,美國並沒有想要圍堵中國 (“competition need not lead to confrontation or conflict. . . Even as we compete with the PRC, we welcome cooperation where our interests align. . . We do not seek to contain China’s development”)。語氣好像軟下來了?但是再下一段的開頭又出現美國的目的是要在與中國的戰略競逐中「取勝」的宣示 (“prevailing in strategic competition with the PRC”)。語氣如此先倨後恭再倨,不禁令人混亂。

 

不現實的現實主義

 

既然細節讓人眼花撩亂,那麼就聚焦其中心思想吧。《方針》指出其思想總綱領源於 2017年的《國家安全戰略》,即「有原則的現實主義」 (principled realism)。至此《方針》的自我矛盾和觀念混淆讓人一覽無遺。

 

國際政治領域的「現實主義」的核心假設至少有二:一、國家安全是零和遊戲,中國增則美國減,反之亦然,沒有雙贏的可能性;二、在國家安全議題上,沒有任何國家喜歡輸。

 

參照之下,川普此次高舉「有原則的現實主義」大旗的《方針》明顯違反這些基礎。既要競爭,又要「贏」 (prevail),那麼按照現實主義的零和遊戲思維,美國贏或強化必然等於中國弱化;但是《方針》卻又說不想弱化中國,至少不希望是美國自己親手造成的 (不圍堵)。

 

怎麼樣才能夠不靠自己努力弱化對手,就能夠穩贏呢?除了期待美國自己長進之外,當然便是等待中國自己崩盤,但是《方針》又撇清說美國戰略並不需要中國走向任一特定政治終局,也就是不期望中國崩盤或和平演變 (“our approach is not premised on determining a particular end state for China. . . not premised on an attempt to change the PRC’s domestic governance model”)。

 

川普既要「鬥而不破」,美國當贏家發大財,又要輸家中國不要見到頹勢而生氣開戰,又不期待中共政權自己崩盤不戰而敗,那麼到底要怎麼做,這麼一兼二顧的妙事才會發生?很遺憾,《方針》並沒有提供答案。

 

戰略綱領的政治化和選舉考量化?

 

為何此次《方針》沒有提供令人滿意的戰略呢?文化大學陳一新教授的分析提供了線索。陳教授指出,此次方針的先聲很可能是美國國務院於 2019年9月份召開的「強權競爭研討會」,當時美國國務院助理國務卿福特 (Christopher Ashley Ford) 發表主題演講時透漏,表示為了因應中國的挑戰,國務院所有局處都已奉命撰寫自己單位面對中國挑戰,如何提出因應戰略的報告。所以很有可能該次國務院各單位的報告,最後便被吸納成本月由白宮發布的《方針》。

 

果如此,便可以解釋《方針》為何最終成為「四不像」。原先由國務院系統起草的政策細節執行報告,被白宮國安會吸納,改頭換面之後,在考量到川普的政治和選舉利益做過微調,最後以川普個人戰略願景的名義發表。由於國務院和川普的利益不一致,導致最後的完成品無法自洽,多有內在矛盾。

 

一方面,既然是執行政策層級而非制定政策層級的國務院官僚系統起草,便可以理解為何此次《方針》的文章主體雖然花費大量篇幅細數中國內政和外交的種種不是,又列舉了美國國務和國防部門過去兩三年來的對華政策相關項目,但是並無提出預期的未來工作項目。與其說是總統的前瞻的施政綱領,不如說是 CEO 對年度股東大會時做的過往績效回顧。

 

二方面,俗曰「戰略便是連結長遠目標和手頭資源的過程」,既然是以川普白宮的名義發表,《方針》理應具有展望未來的具體政策輪廓,但是實則不然。正因為是以川普的名義發表,所以它不僅具有政策意涵,還會影響川普的 2020美國總統大選對於中國議題的操作空間。《方針》在細節層次因而軟也不是,硬也不是 – 要是過硬,北京出現過激反應或戰略誤判而輕舉妄動,不用等到年底大選,川普現在便不容易收拾;相對的要是過軟,川普在美國總統大選期間企圖以對華鷹派姿態得分的算盤便打不響 (川普已經將他的對手民主黨擬總統提名人拜登封為中國走狗 ‘China Joe’)。既然軟硬都不是,《方針》只好一回溯過去,二展示抽象的強硬態度,但是在最關鍵的未來具體政策上卻是打模糊仗,好為川普的選舉策略留下最大的迴旋操作空間。

 

本次《對華戰略方針》其實也透露了當下美國對華鷹派的極限。交往策略已經破產,但是又不願全心全意圍堵中國。(湯森路透)

 

朕即天下?是美國的國家利益還是川普的個人利益?

 

本次《對華戰略方針》其實也透露了當下美國對華鷹派的極限。其綱領,要言之,無非:交往策略已經破產,但是又不願全心全意圍堵中國,實際上還可以有條件地持續交往 (“continuous and frank engagement”)。怎麼交往?美國會在所謂「高政治性議題」持續對華交往,例如國防和軍事合作領域,好避免不必要的誤判和戰火;同時在低政治性議題上,美國雖然不滿中共,還是希望和中國人民交往,也就是社會對社會層級的交往也不會停 (“nor do we wish to disengage from the Chinese people”);至於不上不下的中政治性議題例如國際治理、全球環保和公共衛生等領域,美國也願意「在有共同利益的領域交往」 (“cooperate in areas of shared interest. . . work toward shared objectives in ways that benefit the peace, stability, and prosperity of the world”)。

 

最後,美國的新策略不需要中共倒台,也不期望改變中共政體,雖然交往策略已經破產,川普的美國也不會停止交往,他主要只是希望以後的交往能夠更加符合美國國家利益,以及更加有選擇性 (“our engagements are selective and results-oriented, with each advancing our national interests”)。至於怎麼選擇的標準為何,《方針》沒有表明,當然還是存乎川普一心,也就是保持最大彈性,端看川普的美國國內政治和選舉需要,隨時可以「與時俱進」,不斷更新。

 

面對美國外交戰略的政治化,台灣只能哀矜勿喜,一方面利用川普和其對手民主黨總統擬提名人拜登在美國總統大選期間爭相對華強硬表態的契機,推動對美交往,二方面避免過度樂觀解讀地川普的《對華戰略方針》。川普之意不在圍堵,只是增加對華交往時的選擇性,而台灣需要不誤判冒進,不過度增加友邦負擔,方能巧妙利用局勢,讓台美關係升溫的選項成為符合美國利益的「被選擇」的一部分。

 

※作者為澳洲國立大學亞太學院講師

 

 

 

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