林向愷專欄:不見全貌的「財政紀律」只是一場政治魔術

林向愷 2020年07月27日 07:00:00

台北市為「創造」減債政績,向府內基金調借,用來減少向外舉借金額或償還未償還債務餘額,不明就理會誤以為其財政紀律嚴明。(攝影:張家銘)

為因應武漢肺炎疫情的衝擊,政府推出紓困以及振興經濟多項措施,其中部分措施係以特別條例排除《公共債務法》債務上限的適用,不少媒體朋友詢問我:此舉是否會破壞政府財政紀律?目前,《預算法》及《公共債務法》是規範政府預算編製的法律架構,政府當然要遵守;而財政紀律係指政府願意以「比這些法律更嚴格的自我要求」來處理財政問題。

 

一般人多以「量入為出」評量政府財政紀律,忽略現代民主國家政府係以「量出為入」原則編製預算,因為這些國家的法定支出以及為滿足社會需求的支出項目繁多,且不易刪減。編製預算時,政府必須思考如何籌措足夠財源。假如政府稅課收入加上出售財產收入,仍不足以支應支出時,政府若要藉加稅來增加稅課收入,加稅計劃須經立法院審查通過,以避免侵犯到人民財產權。加稅計畫緩不濟急,向外舉借就成為另一個可行財源。《公共債務法》對政府債務行為:政府個別年度可以向外舉借多少,可以在外積欠多少(未償還債務餘額),每年應還本多少都有明確規定,以免政府無節制舉債,而無力償還。《預算法》雖多屬程序規範,但第27條明定「政府非依法律,不得於其預算外增加債務」,讓政府在特殊情況下,得以訂定特別條例維持足夠的預算收入。

 

以「量入為出」檢視政府財政紀律,政府舉借行為就自然成為「財政紀律」的評量標準:「借愈少,還愈多,財政紀律愈好」,讓原本抽象的「財政紀律」概念變成政治人物手裡的政治魔術。1996年台灣首次民選總統後,為凝聚朝野對國家發展的共識,舉行「國家發展會議」,會中達成「政府應追求財政平衡」的共識,1997年中央政府達成財政平衡(當年不向外舉借)目標後,二十多年來再也沒有達成過,直到2019年民進黨政府才對外宣稱預算已達到財政平衡。

 

政府為何只能在單一年度維持財政平衡,卻無法年年如此?為達到單一年度財政平衡,政府只須將下年度原要支出的預算項目延後到以後年度編列,或編列較多的財產出售收入,或「樂觀」的估計稅課收入即可。若年年皆不向外舉借讓政府欠缺財務彈性以因應外在衝擊(如:武漢肺炎疫情),更讓政府無法再依「量出為入」原則編製預算,必須改採「量入為出」原則,勢必無法滿足社會需求。所以,追求財政平衡讓外界看不到政府施政完整全貌,只是政治魔術。

 

至於「減債」政治魔術,則是鑽《公共債務法》法律漏洞的戲法而已。《公共債務法》只規定向外舉借應納入債務上限規範以方便計算及比較,對政府向內部基金的調借並未規範。某直轄市長為了「創造」減債政績,就向府內基金(如:捷運重置基金)調借,用來減少向外舉借金額或償還未償還債務餘額。法定的向外舉借以及未償還債務餘額數字下降了,不明就理的民眾聽了還誤以為是財政紀律嚴明之故,可是無論向誰借,到時總是要還,如此只讓政府債務資訊變得不透明的政治魔術。

 

此外,財政紀律亦是政治攻擊武器,反對政府擴大支出的一方,往往因不願見到政府為滿足社會需求或因應外在因素衝擊而擴大支出,又提不出合理的反對論述,就以破壞財政紀律攻擊擴大支出。

 

武漢肺炎疫情讓我們必須認真思考面對大變局如何賦予政府更大的財源籌措彈性。同時,台灣正快速邁入老年化社會,醫療、長照以及交通運輸各項軟硬體基礎建設須及早規劃,這些都需要足夠財源支應。不能怕政府做事,只怕做不對、做不好,所以朝野應多就預算支出背後的施政藍圖做政策辯論,而非停留在財政紀律的攻防,如此才有可能讓政府預算符合社會需求。

 

※作者為國立臺灣大學經濟學系教授,前悠遊卡股份有限公司董事長

 

 

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