拜登團隊的兩岸政策

楊光舜 2020年07月28日 00:02:00

要說民主黨今日的對中政策有了「典範轉移」還言之過早。尤其是他們還是主張在許多方面必須要跟中國用談判、溝通的方式,找出合作的可能。(湯森路透)

在刊登於《外交家》(The Diplomat)雜誌的前作中,我回顧了美國前副總統拜登(Joe Biden)過去對台灣相關議題的立場。拜登在參議院外交委員會數十年的資歷,使其成爲歐巴馬(Barack Obama)總統的核心外交政策幕僚。儘管自身就是外交政策老手,拜登作爲未來可能的美國總統,仍然需要其他幕僚的協助。拜登目前在民調中的領先地位,使得政治分析家更需要檢視他的影子外交政策團隊的可能組成,及其成員在各項議題上所採取的立場。

 

有趣的是,當我們仔細觀察拜登身後的國家安全人才時,會看到這位前副總統在中國議題上正在重塑自己的新形象。拜登長年被視爲是美國對中「接觸政策」(Engagement)以及對台「戰略模糊」(strategic ambiguity)的支持者。去年五月,拜登曾在評論川普(Donald Trump)總統對中貿易戰時質疑中國是否要「吃我們的午餐」,並強調中國「不是我們的競爭對象」。

 

過去一年,拜登對中立場有了翻天覆地的變化。他對中國在侵害人權以及對美國戰略競爭等議題都採取了更強硬的立場。當前兩位總統候選人都想讓中國成爲選戰主軸。川普總統暗示中國「急著想讓瞌睡蟲拜登(Sleepy Joe Biden)贏得總統大選」。而一則拜登背書的廣告中也指稱川普「被中國玩弄」且「大敗虧輸」。

 

在民主黨總統初選中,拜登稱呼中國國家主席及中國共產黨總書記習近平爲「流氓」,因爲習近平「把一百萬維吾爾人關在『再教育營』(亦即集中營)」。拜登也說他曾經威脅要派B-1轟炸機飛越中國所謂的禁航區以挑戰其主張。在北京政府通過香港國家安全法後,拜登在一份聲明中宣誓要「禁止美國企業爲壓迫爲虎作倀,並協助中國共產黨建構監控體系」。他也承諾在美國公民及實體的言論自由遭到戕害時「迅速實施經濟制裁」。拜登也是率先恭賀台灣總統蔡英文連任就職的美國重要政治人物之一。

 

過去一年,拜登對中立場有了翻天覆地的變化。(湯森路透)

 

這樣的變化不是一夜之間形成的。而拜登的立場變化似乎也和許多民主黨前官員,包括他在歐巴馬政府下的同僚的變化是同步的。本文點名的個別人士不一定在拜登競選團隊當中,但特定人才庫出身的政策專家對拜登的競選策略,乃至拜登若當選總統後的國家安全政策所具備的巨大影響力是毋庸置疑的。據報載,歐巴馬政府中的許多要角,如布林肯(Antony Blinken)、蘇利文(Jake Sullivan)、萊斯(Susan Rice)、鮑爾(Samantha Power)、及唐尼倫兄弟(Donilon brothers),都在拜登競選陣營身居要職。除了回顧拜登過去的記錄,觀察者們要想對可能的拜登政府對中及對台政策有更全面的理解,就必須要檢視「拜登團隊」在相關議題上的觀點及建言。

 

中國:變化中的印象,發展中的解方

 

不久之前,許多民主黨政府前官員對中國的一般印象還是一個崛起中的獨裁國家。中國縱然行爲具侵略性,但不必然是美國的敵人。在2019年7月3日一封名爲《中國不是敵人》(China is Not an Enemy)的公開信中,約有一百位前官員及學者表示,北京政府不是美國經濟上的敵人或國家安全威脅。就算中國近年來作出「惹麻煩的行爲」,但美國不需要在各方面都與其對抗。這封信重要的聯署人包括了數位歐巴馬政府的高級外交政策官員,如國務院副卿史坦伯格(James Steinberg)、國務院政策計畫處處長史洛德(Anne-Marie Slaughter)、國務院助卿坎貝爾(Kurt Campbell)、以及國務院副助卿董雲裳(Susan Thornton)。

 

今年4月3日,超過一百名前官員及學者發表聲明,承認中國有責任「回答其對武漢肺炎反應的問題」,也同時呼籲美中合作對抗武漢肺炎。該聲明表示:「美國不需要在利益或價值上退讓,或者爲了就武漢肺炎問題上合作,而對中國對該危機的處置睜一隻眼閉一隻眼」。簽署該聲明的幾位重要歐巴馬政府前官員包括了國防部長赫格爾(Chuck Hagel)、國家安全顧問萊斯、國務院副卿伯恩斯(William Burn)及布林肯、副國家安全顧問海恩斯(Avril Haines)、國務院政策計畫處處長蘇利文、以及國防部次長佛洛諾伊(Michèle Flournoy)。其中如布林肯蘇利文等人,過去曾在白宮直接擔任拜登的國安幕僚,如今也成爲他的資深顧問。

 

歐巴馬政府時期的前國家安全顧問萊斯。(湯森路透)

 

只是在中國與鄰國緊張局勢升高、發展出外交、政治、及經濟領域無遠弗屆的影響力、以及對香港緊縮的控制,都重塑了拜登團隊成員對中國的觀感。有鑑於北京政府對香港的政策及影響力擴張,前美國駐聯合國大使鮑爾表示他「對中國深表憂慮」。蘇利文及約翰霍普金斯大學學者布蘭茲(Hal Brands)也爲文表示,習近平治下的中國透過軍事競爭或影響力擴張以尋求全球霸權,展現了成爲超級強權的野心。歐巴馬及小布希(George W. Bush)政府的國家安全會議資深主任麥艾文(Evan Medeiros)及葛林(Michael Green)直言,美中關係的本質正在改變。北京政府變得「愈來愈願意使用比過去更強大、更具脅迫性的工具,在國際上鋌而走險」。同時,布林肯也承認中國構成了「一系列新挑戰」。中國的商業及經濟作爲也讓現狀「實在難以爲繼」。

 

對中國改觀的同時,對川普「對中國軟弱」的反擊也同時發起。去年,前國防部副助理部長梅格莎曼(Kelly Magsamen)批評川普拖延對台F-16V戰機的軍售案是「把台灣當美中經濟關係籌碼」的行爲,只會讓台灣在中國威脅下更加脆弱。在拜登贏得總統初選後,萊斯攻擊川普圖利中國的行徑,包括取消制裁中興,以及爲了保住第一階段貿易協定而讚許習近平對武漢肺炎的處置。萊斯更批評川普裂解美國同盟、背棄美國在國際體制的領導地位,在國際場域上留下權力真空,使中國得以趁虛而入。同時,萊斯表示美國的道德領導地位在川普對中國迫害人權默不作聲時受到質疑。在評論波頓就川普對中國人權迫害立場的批判時,前副總統副國家安全顧問瑞特納(Ely Ratner)指出川普對中國的政策包括了「對人權的澈底漠視,以及爲達成貿易協議的政治動機」。

 

以上提到的這些「新」思維讓一些歐巴馬政府前官員提出了更緊縮,卻又合乎民主黨傳統政綱的政策,以解決中國帶來的挑戰。與川普政府不同,民主黨決策者傾向支持美國對同盟作出更多承諾、對國際組織投入更多投資、採取多邊解決爭端機制、並處理氣候變遷問題。比方說,葛林及麥艾文建言美國應透過與德國、南韓、及台灣建立更緊密關係,並與世界衛生組織合作對抗武漢肺炎,以重建全球領導地位。瑞特納及小布希政府國家安全會議及國防部資深官員范騰(Richard Fontaine)建議對中國要採取「議題式的競爭」,而不是重演冷戰式的全面對抗。一方面,圍堵戰略在阻止中國輸出高科技威權主義並防止中國對南海的宰制議題上仍有其必要。另一方面,提振國內經濟活動的創新,必須要致力於不依靠中國的經濟力量。但是在氣候變遷及核武不擴散議題上,則需要中國的合作。前國家安全顧問唐尼倫(Tom Donilon)在認知到中國科技進展對美國構成的挑戰後指出,美國在科技發展上投入更多投資,並接納更多優秀移民,會是比對中國加關稅更好的反制措施。

 

除了許多歐巴馬政府前官員提出的傳統措施,也有聲音支持在面對中國挑戰時應採取更強硬的姿態及作爲。梅格莎曼即提出了「針對中國的三支柱戰略」,亦即美國要「限制中國利用美國開放體系的能力」、「利用中國增長的實力促進集體利益」、以及「舉全國之力競爭」。鮑爾在讚許中國防治伊波拉病毒在非洲擴散所扮演角色的同時,也呼籲要調查中國對武漢肺炎的處置措施。

 

台灣:戰略模糊延續及關係升溫

 

目前親近拜登的外交政策專家或許已經對中國另眼看待,但他們似乎仍將台灣視爲美中關係的一環。前國務院助卿羅素(Daniel Russel)將台灣在美國外交政策中扮演的角色描述爲「對中華人民共和國的離岸反對之聲,以及一個民主中國的具象化表徵」,又或者是能「騷擾或讓中國共產黨感到不舒服的工具」。羅素認爲,蔡英文的連任以及台灣有效控制武漢肺炎擴散,對習近平來說是「一系列尷尬的挫敗」。川普政府已經對台灣公開地展現一系列力挺動作,如軍售、蔡英文過境美國、通過利台法案、美國高階官員線上參與蔡英文就職、以及宣佈台積電在亞利桑那的投資案。羅素指出,這些動作可能破壞美國一中政策,因爲台灣被利用爲「反制中國的工具」。

 

有鑑於此,其他歐巴馬-拜登政府的前官員會支持重返美國傳統一中政策及兩岸關係戰略模糊立場,就不令人意外了。這樣的政策實則與拜登過去政治生涯的主張一致。拜登曾批評前總統小布希對台灣的「模糊的戰略模糊」政策。范騰及瑞特納認爲,支持台灣是爲了「建立有意願者的同盟」,而不是爲了建立「嚴格的戰略陣線」。坎貝爾及蘇利文指出,台灣的繁榮及民主奠基於「美國與中國之間的模糊空間」。布林肯認爲,美中關係的一項「成就」以及「穩定,而不是不穩定的來源」,在於過去美國共和黨及民主黨政府對中國與台灣關係帶來的挑戰的處理方式。他也表示:「我希望我們能找回那種方式,找回平衡並持續前進」。

 

前國家安全顧問唐尼倫(Tom Donilon)。(湯森路透)

 

爲了避免軍事上的攤牌,拜登可能會諮詢的亞洲事務專家傾向採取更密集的美中對話,而非直接軍事對抗。佛洛諾伊建議要重建美中常態戰略論壇,並主張「進行嚇阻時,需要清晰且一致的利益意圖溝通,以最小化錯估的風險」。佛洛諾伊認爲,美中高級官員可以「討論各自利益及觀點,指出可能合作的領域,並處理歧見」。爲阻止中國侵略台灣,葛林及麥艾文相信當務之急在於消除北京政府對美國意圖的錯誤認知。爲達此目的,美國與中國需要有更密集的高層國家安全官員對話,而美方代表可以對中方代表清楚且正式地警告美國會做什麼和不會做什麼。要讓對中國攻勢的嚇阻更加可信,美國與其和台灣達成幾十上百億的軍售案,不如和台灣合作,發展不對稱軍力、改革後備及動員體系、並低調地與日本等有力盟友強化戰備。

 

與共和黨人相比,民主黨外交政策幕僚基於「實質大於象徵意義」的信條,可能會對高調開展美台關係持保留態度。然而有時他們也會爲開展雙邊關係跨出一大步。2015年,當時身爲總統候選人的蔡英文與作爲國務院及白宮高階官員的布林肯及麥艾文的會面,被視爲是美台關係的一大突破。今年四月,鮑爾讚賞台灣在北京政府施壓世界衛生組織而遭排擠時,仍能防堵武漢肺炎的成就。在國會美中經濟暨安全檢討委員會(U.S.-China Economic and Security Review Commission)聽證會中,佛洛諾伊建議美國應「探索台灣取代中國大陸在供應鏈地位上的可能」。

 

結論

 

美國總統選舉的結果還在未定之天,下一屆國會的組成也會影響未來美國對中及對台政策的走向。可以確定的是,過去的美中關係已成往事。今日的中國在外交政策走向上,已無法回頭,只會在挑戰美國政治、軍事、經濟及全球影響力優勢地位上作風更加強硬。雖然許多民主黨人的看法已經有所轉變,但要說民主黨今日的對中政策有了「典範轉移」還言之過早。尤其是他們還是主張在許多方面必須要跟中國用談判、溝通的方式,找出合作的可能。拜登團隊若想重建美國政治道德領導地位,必須說服國內選民及國際盟友,自己已經準備好處理中國帶來的、過去共和黨或民主黨政府都未曾面對的挑戰。未來的美國政府或許不想和中國打冷戰,但有必要重新評估冷戰期間制定的「一中政策」是否還有效。

 

※本文原刊於《外交家》,7/16/2020。原文連結:https://thediplomat.com/2020/07/team-bidens-policies-on-china-and-taiwan/。作者為美國台灣觀測站創辦人、共同編輯。

 

 

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