林向愷專欄:疫後一次性振興經濟方案不應繼續推

林向愷 2020年09月18日 07:00:00

疫情過後的經濟振興計畫必須讓經濟結構有脫胎換骨的改變,經濟成長超越以往水準,債務才不至於累積太快。(行政院提供)

武漢肺炎衝擊正常經濟活動,政府祭出紓困特別條例並兩度追加預算以為因應,總計增加2700億元債務,加上以舉債支應的法定還本支出556億元以及原先規劃前瞻計劃所需的1182億元,合計本年度舉債金額為4438億元,其中法定還本支出以舉債支應,長遠下來是否有「以債養債」之虞,值得重視。

 

面對武漢肺炎疫情,主張政府應大力擴張支出的經濟學者認為,政府舉債支應增加的支出,才能加強經濟復甦力道;疫情過後,經濟成長回復到正常狀態,政府以增加的稅收加速償還債務;同時,政府亦會自動減少支出,財政赤字下降的結果,未償還債務餘額累積速度就會減緩,未償還債務餘額占國內生產毛額比率(以債務餘額占比簡稱)自然跟著下降。面對外在衝擊,舉債做為政府財務調度工具,只要發揮正常調節功能,就不用擔心短期財政赤字過高的問題。

 

低利率、低物價膨脹率固讓政府有較多的舉債空間,但低利率狀態不可能永遠持續下去,一旦利率翻轉,政府又無法立即減債。為減輕政府債務利息負擔,央行可直接承購政府所發行的債券,此舉會帶來物價膨脹;或是政府採取金融壓抑(financial repression)政策,壓低利率上限。此項政策雖讓政府以較低利息成本發行公債或「以債養債」,由於利率上限低於市場利率,資金需求大於供給,金融機構只好對民間部門資金需求採取信用額度分配,影響資源配置效率。

 

二次戰後美國曾採取金融壓抑政策,聯邦政府債務餘額占比由1945年的116%降至1955年的66.2%。若利率上限低於物價膨脹率,實質利率(利率扣除物價膨脹率)轉為負值,加上持有公債的風險較低,導致民間儲蓄大量流向公債持有,排擠民間部門資本形成,不利經濟成長。

 

「以債養債」危險之處在於政府很難維持財政永續性。(陳愷巨攝)

 

歐美先進國家經濟學者反對無止境擴張支出另一個理由:金融海嘯過後,這些國家的財政赤字並未發揮應有的調節功能,反倒是「以債養債」成為債務餘額占比持續上升的主要原因。舉例說,美國聯邦政府債務餘額占比由金融海嘯爆發前,2007年的62%一路上升至2010年的90%。金融海嘯過後,債務餘額占比並未下降,持續增加到2019年的106%。

 

「以債養債」危險之處在於政府很難維持財政永續性(fiscal sustainability)。1970年代美國財政狀況及物價膨脹因兩次石油危機持續惡化,1980年雷根總統上任後,為刺激美國景氣,選擇「供給面經濟學」(supply-side economics)政策處方:降稅救經濟,當時聯邦政府財政赤字居高不下,美國社會開始擔心降稅救經濟是否迫使政府依賴「以債養債」來維持政府運作,導致財政破產?恩師麥肯楠(B. T. McCallum)教授利用簡單的理論模型,得出政府採取「以債養債」滾動式債務管理,又不至於財政破產的條件:每人平均實質經濟成長率必須高於實質利率,只要經濟成長夠快,所創造的總體資源就足以吸收「以債養債」所增加的利息支出,政府財政不至於破產。

 

其次,每年度財政赤字固定不變,且政府債務利息支出必須內含在財政赤字之中,讓利息支出發揮剎車作用:債務餘額占比因「以債養債」快速上升時,利息支出跟著增加,只要財政赤字維持不變,利息支出就會壓縮未來舉債的空間,進而減緩「以債養債」債務累積的速度。這些條件成為後來「以債養債」是否危及財政永續性的判斷標準,也可看出維持適度經濟成長率的重要性。

 

武漢肺炎疫情並未嚴重衝擊台灣經濟,到目前為止,政府所推出的紓困或振興經濟措施尚屬溫和;109度中央政府債務餘額占比為29.4%,還低於108年度的29.6%,更低於金融海嘯期間36.0%的最高點。可預見的未來,台灣不存在因「以債養債」導致財政破產的可能。然而,未來利率勢必反轉上升,為了讓政府未來再面對類似的外在衝擊有更多債務處理空間,政府現階段紓困措施應限於勞工以及中低所得自營工作者,讓個人及家庭的生計得以維持,對企業紓困應限於中小企業;至於一次性振興經濟方案不應永無止境的推出,以免浪費寶貴的預算資源。疫情過後的經濟振興計畫必須讓經濟結構有脫胎換骨的改變,經濟成長超越以往水準,債務才不至於累積太快。縱使利率反轉,實質利率只要不高過經濟成長率,政府財政仍可永續運作。

 

※作者為國立臺灣大學經濟學系教授,前悠遊卡股份有限公司董事長

 

 

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