羅世宏:NCC若不落實撤換照機制 就必須改革新聞頻道治理政策

羅世宏 2020年10月19日 00:01:00

新聞頻道申設難如上青天,形同事先封口,造成有心也有力提供電視新聞服務的人屢屢被擋在門外,或是拿到執照後卻遲遲等不到公平的上架機會。(資料照片)

台灣的衛星廣播電視法 的立法意旨和規管密度,其實滿嚴的,和美國很不一樣,而是與英國廣電法相近(特別是它對DTPS和TLCS等廣電執照的監理政策)。

 

但國人討論廣電媒體新聞自由問題時,一般用的卻是美國標準或是紙媒/網媒的標準 ,連蘋果社論都似乎同樣有這種傻傻分不清的狀況

 

比方說,美國標準下 ,令人詬病多時但幾無撤照風險的福斯新聞台 若在英國恐怕早已被重罰多次或撤照了。

 

台灣衛廣法與電視頻道監理問題:
 

一、新聞頻道申設難如上青天,形同事先封口,造成有心也有力提供電視新聞服務的人屢屢被擋在門外,或是拿到執照後卻遲遲等不到公平的上架機會(例如UDN TV,以及黎智英時代的壹電視)。

 

二、該被撤照的頻道不撤,形同縱容財團特權,有恃無恐。

 

三、不該換照的頻道換了,形同萬年執照,免死金牌。
 

結果也就是現狀:一灘死水,電視新聞品質低落且惡性循環,也讓政商利益交換成為日常,無論選前或選後。

 

台灣的政策出路:
 

選項一:以英國為師 公平認真地執行衛廣法,該撤就撤,該換就換。(台灣NCC過去標榜的「撤換分流」,基本上是玩假的,從來沒認真過)

 

選項二: 鬆綁衛廣法撤換照規定,以重罰取代撤換照監理,但前提是給我們公廣新聞台,並且對申設新聞頻道執照採取「原則准入,例外禁止」的新政策,讓活水進入台灣的新聞與意見市場,讓新聞頻道市場有充分多元的選擇,也讓新聞頻道市場真正公平的競爭存在 。

 

該被撤照的頻道不撤,形同縱容財團特權,有恃無恐。(資料照片)

 

電視新聞頻道治理政策,看看英國是怎麼做的?

 

《 廣電準則 》第六節亦提供報導選舉與公投議題應遵守適當公正原則,並給予不同政黨/獨立參選人( 及不同組織 )在呈現上的適當份量( due weight )。徒法不足以自行,英國廣電媒體必須遵守「 適當正確 」與「 適當公正 」的雙重義務,違者將會面臨來自 Ofcom 的處罰。依據〈 廣電業者違法監理程序 〉( Procedure for the consideration of statutory sanctions in breaches of broadcast licenses ),若 Ofcom 認定廣電業者有嚴重、故意或屢教不改地一再違法, Ofcom 將給予裁罰,手段包括:罰款( 最重可處以 25 萬英鎊或廣電業者年度營收的 5 %,以兩者當中的較高金額為準 ),縮短或中止執照期限,或是撤照。

 

在內容監理程序上, Ofcom 的審理過程通常由Ofcom 委員會指派兩位資深執行委員,及 Ofcom 內容委員會( Content Board )的非執行委員作出特定內容是否違法的決定。一般而言, Ofcom 在啟動調查後的六十天內必須做出初步決定。而在做出裁罰的初步決定後,Ofcom 會發函給廣電業者,並附上與此一裁罰決定相關的資料與細節。廣電業者在收到通知後,可於十五天內以書面回覆; Ofcom 也會召開聽證會,業者有權出席並口頭表述意見。 接著, Ofcom 將作出最後決定,並將此一案件的相關裁決與理由刊載於 Ofcom 的〈 廣電及隨選服務公告 〉上,並且定期在網站上公布,過程強調公開透明。

 

Ofcom 已經處理過為數不少違反「 適當正確 」與「 適當公正 」義務的廣電新聞節目。近期比較引起矚目的申訴案件,包括經 Ofcom 審理後認定並未違反「 適當正確 」與「 適當公正 」報導義務的 BBC 有關英國脫歐的報導,也包括 2019 年 7 月「 俄羅斯今日 」( Russia Today ,簡稱 RT )新聞頻道,以及今年 5 月下旬 Ofcom作出初步審理決定的中國環球電視網( CGTN ,原為中國中央電視台海外頻道 CCTV-9 )。 RT 頻道被裁罰 20 萬英鎊的案件,被要求必須播出 Ofcom 所做的行政處分,而且播出形式和日期由 Ofcom 決定  。

 

而晚近引起外界密切關注的案例,還有中國環球電視網( CGTN ,原為中國中央電視台海外頻道 CCTV-9 )在 2019 年 8 、9 月間在英國播出的 5 個新聞節目被認定違法。Ofcom 在 2020 年 5 月 26 日,宣布它對 CGTN 的調查報告 8 ,判定該頻道製播的新聞節目「 嚴重不遵守英國相關法律 」,「 未能保持適當的公平性 」。這 5 個新聞節目分別是:
 

. The World Today, 11 August 2019, 17:00
 

. The World Today, 26 August 2019, 08:00
 

. The World Today, 31 August 2019, 07:00
 

. The World Today, 2 September 2019, 16:00
 

. China 24, 21 November 2019, 12:15

 

在這份長達 61 頁的報告中, Ofcom 指出:「(CGTN )對重大抗議活動與當前公共政策有關的重大事件,有關香港抗議活動的各種新聞,沒有進行適當公正的報導。 」在英國,對廣電新聞媒體的嚴重違規行為可處以罰款,但對於屢犯或特別嚴重的違規行為,甚至可能吊銷其營業執照。

 

CGTN 旋即發表聲明 9 :「 對 Ofcom 的裁決感到失望。 CGTN 致力於為我們的全球觀眾提供準確、及時、客觀的新聞和信息,並提供多樣化且平衡的觀點。作為在英國廣播已經超過 17 年的新聞台,我們有責任在我們的新聞報導中表達中國的觀點和視野,這也是觀眾對我們的期。…… CGTN 一直重視遵守各國當地法規,並期待繼續與 Ofcom 進行公正、公平和透明的合作。 」

 

一如外界所知, CGTN 是中國「 大外宣 」政策下的一項重要部署,以英語製播國際新聞。 2012 年起,CGTN 陸續設立北美總部和非洲總部。 2019 年 10 月在倫敦西區啟用的歐洲總部,成為 CGTN 繼華盛頓、奈洛比之外的第三個主要據點。 CGTN 歐洲總部招募了大約 100 名記者,包括高薪挖角 Sky News 、 BBC 和CNN 等西方主流媒體的記者和主播。

 

英國Ofcom 尚未決定如何裁罰 CGTN ,可能處以數以百萬計的罰款,甚至可能祭出最嚴重的撤照處分。(湯森路透)

 

Ofcom 認定, CGTN 關於香港「反送中事件 」的報導,偏向於強調示威抗議活動破壞經濟,很少提及抗爭者挺身抗議的原因。基本上,其內容和口徑與中共官媒保持一致。例如,在一段約 9 分鐘的新聞影片中, CGTN 形容香港泛民主派在外國勢力的支持下「煽動 」港人,最後並且反問觀眾:「 你還認為在香港發生的是民主示威嗎? 」擁有 CGTN 英國廣電執照的星空華文中國傳媒( Star China Media Limited ) 10則辯稱,香港抗爭者不願接受中文或普通話節目的採訪,而英國觀眾也瞭解中國環球電視網是親中、非西方立場的新聞台。

 

2018 年 12 月起受聘為 CGTN 顧問的 Ofcom 前委員會成員兼內容委員會( Content Board )主席尼克波拉德( Nick Pollard )( 出任 Ofcom 職務前,他是英國天空新聞 Sky News 新聞台台長 ),為了對該媒體關於香港「 反送中事件 」的偏頗報導表達抗議,已於 2020年 9 月辭去 CGTN 顧問一職。《 衛報 》報導,波拉德因為對香港問題的報導立場不同,與 CGTN 的女主播劉欣發生了爭執。消息人說,波拉德認為該媒體「從中共角度報導新聞」,尤其是在香港反送中事件報導上更加不公正。

 

截至目前為止, Ofcom 尚未決定如何裁罰 CGTN ,可能處以數以百萬計的罰款,甚至可能祭出最嚴重的撤照處分。

 

英國值得借鑑的經驗,除了上述 Ofcom 依據《 通訊傳播法 》和《 廣電準則 》確保英國所有廣電業者善盡事實查證與公平報導責任外,英國媒體行之久遠的自律精神也頗值得參考我國媒體業者參考與學習,例如 BBC 內部自訂的《 製播規範 》( BBC Editorial Guidelines )即將「 適當正確和公正 」的原則適用於所有類型的節目當中,不只適用於新聞節目。換句話說, BBC 對其所製播的任何節目都採取了相應的嚴格自律標準。同樣的,其他電視頻道( 包括 Channel Four 、 Sky News 等 )也訂有確保「 適當正確和公正 」的自律規範。

 

代結語:迎向廣電媒體新秩序

 

筆者認為,以美國為鑑,以英國為師,或可作為我國今後推動電視新聞節目落實事實查證與公平報導的政策方向。首先,台灣和英國類似的是,我國的《 廣電法施行細則 》、《 衛星廣播電視法 》及《 公共電視法 》皆有責成電視媒體製播新聞節目應恪守事實查證和公平原則的相關條文( 例如,《 衛廣法 》第 27 條、《 公視法 》第 37 條 ),不像美國的「公平原則」一再遭受缺乏明確法律依據的質疑和挑戰。

 

此外,我國《 衛星廣播電視法 》第 27 條於 2016 年修正後即規定製播新聞及評論,應注意事實查證及公平原則,且新聞報導如違反事實查證原則,致損害公共利益,業者須透過自律機制進行調查,並作成報告,送NCC 審議。

 

到目前為止, NCC 已經透過與利害關係人公開審議過程,並參考國外特別是英國相關規範,自 2018 年末起陸續草擬《 衛星頻道節目供應事業製播新聞違反事實查證致損害公共利益處理要點 》與《 衛星頻道節目供應事業製播新聞及評論違反公平原則處理要點 》,並已函請廣電產業公/協會、衛星廣播電視事業商業同業公會,以及製播新聞之各家頻道,促請其參考 NCC 提供的相關參考原則檢視並調整內部自律規範。

 

筆者衷心期盼,在 NCC 越來越積極重視建立相關規範與程序,並且強調透明與溝通的前提下,台灣應該有機會逐步建立一套符合我國廣電媒體生態與民主政治需求的妥適制度與規範。筆者也同樣期待的是,由於政府監理與媒體自律的共同努力,事實查證和公平報導可以成為台灣新聞媒體的日常,迎向一個媒體、政府和公民閱聽眾都樂見的,基於正確性與公平性的廣電媒體新秩序。

 

※作者為中正大學傳播研究所教授,本文經作者授權刊出。

 

 

 

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