龐佩奧的宣示,一是拉開戰略縱深,讓下任拜登政府好做事,二是打了北京一記悶棍,讓北京如同啞巴吃黃蓮。(湯森路透)
美國國務卿龐佩奧 (Mike Pompeo) 於1月9日突然宣佈,解除在美台關係上「所有自設的往來限制」,引起各界議論紛紛。
從「前例管理」 (precedence management) 的角度而言,此時龐佩奧的宣示,一是拉開戰略縱深,讓下任拜登政府好做事,二是打了北京一記悶棍,讓北京如同啞巴吃黃蓮。此舉不但沒有鎖住 (box in) 拜登,反而讓拜登政府可以幾近無成本地從事提升對台關係的動作。台灣對此可以審慎樂觀對待。
中國對美外交的慣例是,每當美國意圖提升對台灣關係時,北京便會指責美國「破壞前例」以及「破壞穩定」 (“rock the boat”)。北京將任何美國發動的中性的「演變」都視同為對於既有默契的片面「違約」。動輒以中止對話機制等方式對美方實施懲罰。由於美國國家總體利益是一回事,美國官員的個體利益則是另一回事,兩者並不完全同步,所以為了預防中國抗議,美國國務院官僚體系對華外交長年以來往往多一事不如少一事,趨近保守,少有突破。
既然美方幾乎任何政策上的新意都會受到中國的指責甚至懲罰,所以龐佩奧在即將卸任前做出此「創新」的動作,對於美國外交是淨賺。為何?因為往常創新固然會招來中國懲罰,但是龐佩奧馬上要卸任了,中國無從懲罰起,也無人可以懲罰。例如即便中國宣布要因此終止特定中美對話機制或實施貿易制裁以示不悅,屆時受損的也不是已經卸任的蓬佩奧,而是即將上台的拜登新政府和新任國務卿布林肯。凡事冤有頭債有主,事情不是拜登做的,中國若是讓拜登遭此無妄之災,中國又從何與拜登政府回復友好關係和「戰略重置」 (strategic reset)?
所以龐佩奧的宣示沒有人會受損,相反的還會讓拜登政府受益,讓後者可以從此在新的並且對台有利的基點上展開中美台三角關係。拜登政府若是有意提升對台灣關係,此後便可以說美台關係的後續升格並非拜登的新政策,而純粹是在「遵循前例」 (follow the precedent)。換句話說,他只是在延續前朝龐佩奧在卸任前提出的「台美交往」慣例,所以無所謂「破壞前例」或「破壞穩定」 (“rock the boat”)。北京若有不滿,請去制裁前政府和龐佩奧,不要制裁拜登。
再進一步說,龐佩奧實際上也立下了新的「中美交往」慣例。既然在龐佩奧祭出此新政策之後,北京於第一時間不方便有大動作制裁 (免得如上述的無端惹怒拜登),那麼這就等於建立新慣例。拜登上任之後若是延續龐佩奧的政策,北京就更沒有立場去制裁拜登了,因為若是制裁,「破壞前例」的變成是北京。拜登政府會抱怨:「當初龐佩奧時代的前例就是他提出新政策,你們沒有制裁;如今我按照龐佩奧政策照做,你們反而要制裁我了?你們這是破壞前例!」
再者,於龐佩奧個人層次此舉亦是有利。一來,他日後若是要發展政治第二春,此舉有利於他成為美國對華鷹派勢力領頭羊,而且幫拜登政府在對華政策上鋪路的舉動,也可以深化他「國家利益高於黨派利益」的形象。二來,龐佩奧日後若是想轉型政治公關,要爭取包含台灣在內的印太盟友於華府的政治公關和戰略諮詢商機,此舉都是極佳的鋪墊。
以台灣的角度來看,有人願意幫下屆美國政府降低對台親善的外交成本,自然是好事。惟美國政治領袖在處理中美台三角關係時,要面臨的除了中國方的外交壓力之外,也有美國內部的政治成本。台灣在推動美台關係升格時,無論是在經濟繁榮夥伴對話、政治軍事對話、所謂的 AIT 協會或駐美代表處的規格升級等各方面,皆須注意踏實的循序漸進。台灣一方面可循漸進主義,無需操之過急,避免過度提高美國的政治成本;二方面亦應透過 GCTF和其他小多邊機制 (minilateralism) 強化和價值觀相同政體 (like-minded democracies) 的協作,以合縱 (collective bargaining) 和綑綁 (chain-gaining) 等方式,有效幫美國也為台灣均分平衡中國的戰略成本,台美關係,方可長可久。
※作者為澳洲國立大學亞太學院講師