中國官方公佈了第七次人口普查資料，錄得人口出生率60年來最低。雖然民眾不願生孩子似乎是一個世界性現象，中國出生人口的下降也有很多成因，但相對其他國家，計劃生育是一個不能不提的重要原因，它加速了這一結果的到來。從此角度說，今次人口普查資料表明中國的計劃生育是一項失敗的公共政策，其失敗之處在於它使中國過早進入了人口危機。

談起計劃生育，不能不講1980年中共中央那封著名的「致全體共產黨員和共青團員」的公開信。現今一般把這封公開信的發表，看作中國計生政策轉向的標誌。粗略地看，這麼理解也沒錯，但根據《中國生育革命紀實》這本書的說法，在上世紀70年代，中國就在實行一個名為「晚稀少」的生育政策。該書是由一位曾經做過十年計生委官員，如今從事改革研究的學者所寫，由於披露了當年計劃生育政策出籠的一些內幕而違反了出版紀律，在它面世不久即被禁止銷售。好在作者送了我一本。

這本書對1978年—1991年中國人口政策的演變做了詳實的考察，這段時期也是中國生育政策形成的關鍵期。從書裡的描述看，「晚稀少」生育政策的推行「和風細雨」，不是靠行政的強迫命令，而是靠說理和服務，在人們自願的基礎上進行，結果居然也取得了很大成績，人口出生率在當時有了顯著下降。本來按照這條路走下去，今天中國的人口結構會比現在均衡得多。但是生育政策在1978年來了一個大轉彎，從原來的「一個不少、兩個正好、三個多了」變成一對夫婦只准生一個這一有史以來最嚴厲的「一孩化」政策，所謂生育革命，指的就是這個質的轉變。

這個轉變是怎麼發生的？根據該書的看法，它既有工作中心轉移，時代背景發生歷史性變化的深層原因，也有高度集中體制，領導人一言九鼎的緣故，同時還與全社會對人口規律缺乏深刻認識有關。也就是說，「一孩化」的政策是當時國務院分管領導為順應中央核心領導的發展思路，使人口增長和發展目標相適應，根據中央核心領導人的意願和判斷，在原本「晚稀少」的基礎上，憑想像、感覺和「拍腦袋」而作出的。

為中共合法性需要

但在我看來，一孩化政策的提出和實施，更本質的因素是中共合法性的需要，也即解決中共當時面臨的迫在眉睫的合法性危機，只要看看那個時代的背景就會明白這點。一個革命政黨在耗盡革命的合法性資源後，如果不能在其他方面，主要是經濟和民生方面儘快彌補和提供新的合法性，它就會遭遇合法性危機，而這正是中共在文革之後面臨的現實。文革及之前的階級鬥爭嚴重拖垮了中國經濟，使幾億民眾在解放幾十年後連基本的溫飽都未能解決。而周邊國家特別是香港和臺灣地區原本起點跟大陸差不多甚至不如大陸，但如今民眾生活都比大陸要好得多。正是在這種強烈對比形成的壓力下，文革結束後，中共在發展經濟上有一種急迫感，由此才會饑不擇食地提出「洋躍進」計畫。當時的認識是，要迅速地提高民眾的生活水準，在大力發展經濟的同時，必須抑制人口增長，將過多的人口降下來。而在上世紀70年代末，人口相對處於一個生育高峰。可以說，正是此種執政合法性困境逼得鄧小平等當時的領導人在人口上做文章，以圖在一個短時間內能夠解決民眾的溫飽問題，提高民眾的生活水準，贏得民眾對其領導下的中共執政的認可和支持。

一項公共政策只有在得到民眾的理解和支持下，才能順利推進，否則就只能依靠強制和暴力，很多不好的公共政策都是這樣。生育政策也不例外。所謂生育革命，除了內容上有質的變化外，最根本的就是它的暴力和殘酷程度，與革命無異。為什麼說計劃生育是天下第一難的工作？瞭解那個時代的人都知道，計劃生育推行過程中所採取的激烈手段，和對人權的破壞，不亞於革命對人權的破壞。那真正是一場人道災難。而這一點，很大程度上是由中國的計劃生育主管部門——計生委造成的。計生委的自私、毫無起碼的人權意識，製造了一起又一起家庭悲劇。在中國國情下，部門利益是少不了的。但像計生委這樣，為了一己之私和部門政績，幾十年強行推行一項不受歡迎，普遍抵制的政策，相當罕見。

計生委本因計劃生育而成立，但這一機構在成立後就異化成了現行計生政策最頑固的捍衛者，其頑固程度甚至到了對中央指令都陽奉陰違的程度。這在本書中有詳細的描寫。在整個計生委存續期間，有兩個階段，即陳慕華和錢信忠主掌時期，尤其讓人感到恐怖。陳慕華1979—1982年兼任計生委主任，在位四年，根據現有材料考證，陳乃是「一孩化」政策的始作俑者，因為正是在她主掌計生委時期，中國從「晚稀少」政策激烈過渡到「一孩化」政策。而她在作出這一決策時，根本就是在拍腦袋，既沒有公共政策常見的專家論證，更未徵詢政策物件哪怕絲毫的意見，只是為了迎合上意就拍板決定，整個過程非常草率粗糙，貫穿其中的是權力意志，大概所有壞的公共政策都是這麼出臺的。

陳之後是錢信忠，他只幹了一年七個月，然而正是在這一年多時間裡，錢更走極端，錢的極端不是將這一政策推向極致，因為已經極致了，而是在實踐這一政策的過程中，強制採取結紮這種野蠻方式，在全國搞「大結紮」，前後結紮了上千萬例。為了推行結紮，無使不用其極，從而激起了農民的大面積反抗，導致這一年來幹群關係明顯對立。可見，當一項公共政策不是從實際出發，只是簡單地迎合上意，且沒有絲毫的人道關懷，會產生什麼樣的後果。

計生委包括後來衛計委的部門利益還表現在，人口總和生育率明明降到了世代更替水準以下，落入了超低生育陷阱，已經危及到中華民族長遠發展的根基，可就是死不承認，無視各種人口調查、專家論證以及現實呈現出的鐵的事實，仍不遺餘力地推行「一孩化」政策，及到2016年在各方壓力下，才極不情願地放開雙獨二胎、單獨二胎。一個「有趣」的現象是，彭佩雲和張維慶這兩位計生委主任退下來後，向自己曾經主管的部門建議儘早全面放開二胎，卻遭否決，後者的秘書還親自出來回應，表示不同意全面放開二胎。

開放生育限制何其難

這種情況只有在中國才會出現，也不只是計生委一家。在臺上時，不論出於什麼理由，都只能維護部門利益，一旦不在臺上，可以講幾句真話了，可惜繼任者根本不聽。除部門利益作怪外，這個現象還說明權力的重要性，有權就有話語，沒有權，哪怕你是曾經的領導，也不管用。但也不要怪下屬無情，因為自己在臺上有權改變不合理政策時，為什麼不去改變？

不過，計生委誇大中國人口數量和總和生育率，其實也好理解，如果人口急劇下降，計生委作為計劃生育的主管部門，就沒有繼續存在的理由了，就不能向國家每年要那麼多經費了，當然也就不能以社會撫養費的名義，每年有幾百億的計生罰款。最重要的是，計生委就不能以中國人口下降的「功臣」自居了。

當然，中國計劃生育特別是一孩化政策的長期實施，不能單單把板子打在部門利益身上。但從40多年計劃生育的總體效果來看，它沒有起到絲毫的積極作用，這點是可以肯定的，今次人口普查資料也充分證實了這點。

過去30多年，是中國逐漸告別計畫體制，社會控制逐漸放鬆的時代，但恰恰是人口政策，實行了最嚴厲的社會控制。作為一項公共政策，計劃生育的出發點本來是良善的，可最後變成千夫所指，根子就在於它沒有扎實的調研，只簡單地迎合上意，且沒有絲毫的人道關懷。如今，人口危機使得中國需要全面放開生育限制，但習近平又加強了社會管控，這種情況下，要全面放開何其難也，至少近年可以排除。

※作者是獨立學者／中國戰略分析智庫研究員