台灣不幸地透過疫情升溫的方式與國際疫情「接軌」,然而卻也提供台灣重思防疫策略及與各國合作的機會。(湯森路透)
第 74 屆世界衛生大會已於 6 月 1 日閉幕,共審議了34項議題,通過16份決議與15項決定。雖然各議題重心仍圍繞在 COVID-19 情境下進行討論,但也不乏包裝在健康議題下的政治爭吵;此外,從各區域與各國的發言中,更凸顯 COVID-19 大流行衍伸而來的地緣政治戰場,在「團結終結疫情」這般理想主義的共同口號底下,各國基於現實主義的「我國優先」仍是實際的運作法則。
本次大會期間,幾個國家因為雙方政治議題吵得不可開交,韓國、中國抗議日本排放核廢水造成健康危害,日本則表示此一決定是經過國際標準及國際組織審查的結果;烏克蘭指控被俄羅斯佔領的因克里米亞半島的人民健康受到危害,俄羅斯則反駁該地區動亂屬於烏克蘭內戰;委內瑞拉指控美國制裁違反人道,使其國人健康權受損,美國指控委內瑞拉代表團是非法政權;亞美尼亞指控亞塞拜然進行恐怖攻擊而使當地人民健康堪慮,亞塞拜然則宣稱堅守和平原則。
由此更凸現,WHA 本就充滿著政治性的發言,各國為特定政治意圖 爭取最符合自己國家利益的方案,即是 WHA 的本質。那些所謂「台灣參 與案」使得健康問題政治化的批評,僅是反對該案的藉口。
當前各國皆有共識「疫苗是終結疫情的關鍵」。因此,疫苗分配的公平 性持續是爭論重點,非洲地區、東地中海地區、東南亞地區國家,多次發 言強調「疫苗必須是全球公共財」。然而,根據 5 月 25 日幹事長顧問(Senior Advisor )Bruce Aylward 博士的報告,旨在推動全球新冠疫苗研發與公平 分配的 COVAX 機制,目前提供了全球 123 個國家共 7200 萬劑疫苗;相較 之下,根據 Our World In Data,美國已施打 2.94 億劑、全球已施打 18.7 億 劑,代表著世界各國大部分施打的疫苗並非透過 COVAX 機制獲得。奈及利亞與象牙海岸共和國,紛紛代表非洲集團於大會中指出,目前非洲國家 只取得全球 2%的疫苗,盼落實疫苗的公平分配。WHO 幹事長譚德賽於開 幕致詞中表示:「目前僅有 10 個國家的疫苗接種率超過 70%,製造疫苗的 幾個國家,不應該掌控其他國家的命運與民眾健康。」
如今握有疫苗專利的大國,已經開始對低風險族群施打疫苗,而貧窮 國家的高風險人群仍暴露在危脅當中,尤其日前美國與韓國「疫苗換晶圓」 的協議,更凸顯大國將疫苗作為戰略資源,透過疫苗外交進行利益交換的 做法,更讓貧窮小國憂心沒有足夠本錢進行利益交換,或需要犧牲極大成 本換取疫苗。
發展中國家引頸期盼的是新冠疫苗、診斷工具與藥物「智慧財產權的 豁免」,該項提案(COVID-19 intellectual property waiver)最早於 2020 年 10 月由印度與南非在世界貿易組織(WTO)提出,引起超過 100 個國家支 持,然而遭到美國、歐盟、加拿大、日本、挪威、英國、瑞士等國家反對, 台灣也於此案中表達反對立場。
對於尚未有國產疫苗,但具備高品質醫療與生物製劑製造技術的台灣 來說,在此案採取支持豁免的態度,應較為符合國民利益。然而,就外交利益考量而言,亦不難想像,需要美國、日本、英國、德國、加拿大等 G7 大國在 WHA 幫忙講話的台灣,在其他國際議題上亦須配合這些大國的立場。
今年 5 月初美國總統拜登突然轉向支持此豁免案,保持觀望或反對態 度則主要為以德國領銜的歐洲國家,認為專利豁免並非是擴大疫苗製造的 最好方式,即使專利豁免成案,但中低收入國家仍會面臨生產能力、生產 設備與原料短缺的困境,而無法在第一時間因應全球疫苗短缺的問題。
在這樣的背景下,第 74 屆 WHA 通過一份決議,支持強化各國自產藥 物及疫苗的能力,並確保這些國家有能力保存與運送及正確使用疫苗、檢 測與藥物。另一方面,有關智慧財產豁免的爭議,戰場則移回 WTO。WTO 是台灣少數可以正常參與的國際組織,在上一次的表態中,台灣選擇反對,那麼在下一次的表態中,台灣做好以國民利益為優先的立場選擇了嗎?
自 5 月中後台灣疫情節節升溫,「校正回歸」凸顯檢測塞車、激增案例考驗醫療體系的應變與分流、假新聞資訊戰頻起、民眾與前線人員的心理健康、疫苗猶豫及疫苗不足的恐慌等種種挑戰,正是過去一年來,許多疫情嚴峻的國家已經經歷、造成其社會經濟極大損害的深刻教訓。正如同負責審查 COVID-19 全球防疫作為的獨立專家小組「疫情準備及因應獨立調 查小組」(Independent Panel for Pandemic Preparedness and Response, IPPR) 指出:「沒有任何一個國家妥善且快速的應對疫情」,便道出防疫治理的困難。
然而,這些經驗教訓與最佳做法,早在去年開始,便透過 WHO 的會 議與 WHA 不斷傳遞。而被排除在大部分 WHO 活動的台灣,一方面缺乏 與國際互動的正常管道,另一方面長期於疫情中「天助自助者」的過度自 信,因而錯失許多學習他國經驗的機會,而使當前疫情治理上出現三項最 大缺口:疫苗、快篩、重症處理。
在疫苗的供應與分配當中,台灣不像美國等大國可以用國家財力與軍事力量砸出疫苗,因此採取多邊、雙邊及自產等多元並用的途徑來分散風險是為妥當。然而,COVID-19 不會是全球最後一個大流行疾病,疫苗已成為各國重要的國家戰略資源。當美國拜登聲稱要成為全球的疫苗軍火庫 的同時,台灣是否做好準備,在疫苗戰略鏈上佔有一席之地?台灣要以疫苗輸出國自許、或是投資於更擅長的代工與製造、抑或以其他戰略資源換 取疫苗輸入,勢必為當前國家戰略性投資的重要思考方向。
此外,隨著各國疫苗施打率提升而解封,並逐步邁向新常態生活,如何讓社會學習與病毒共存,更是台灣已經該思考部署的議題。英國政府於 今年 4 月宣布免費提供民眾每周兩次的側流式分析套組(lateral flow kits), 民眾可於檢測站與藥局取用,篩檢後於 30 分鐘內就可得知結果。透過大範 圍快篩可以掌握疾病的盛行率,更是病毒流感化後,使民眾自行掌握健康 狀況,由全民建立防疫監測網的可行之道。更尤甚者,當更多國家皆靠快篩作為監測疫情的必備工具時,未來在國際旅行互通之際,除了施打國際 認可的疫苗之外,國內篩檢比例亦可能是各國評估旅遊風險的考量因素之一。
雖然台灣不幸地透過疫情升溫的方式與國際疫情「接軌」,然而卻也提供台灣重思防疫策略及與各國合作的機會。台灣於疫苗外交中的利益為何? 台灣於防疫戰略物資產業鏈上的角色與定位為何?台灣如何採用國際共 識且認同的防疫政策使台灣人於國際旅行不受阻礙?應從現在開始思考 布局,不僅為了 COVID-19 下的新常態生活,更是為了下一次(希望不會發生)大流行來臨之際,台灣可以在全球疫情的治理中,發揮更多影響力。
※林世嘉/財團法人台灣醫界聯盟基金會執行長、吳宜瑾/財團法人台灣醫界聯盟基金會全球衛生研究中心主任、丁威名/財團法人台灣醫界聯盟基金會全球衛生研究中心副研究員