通過公投檢驗的萊豬及剛解禁的日本五縣食品，在政治及法律上餘波蕩漾。不過藉由爭議辯證的過程，明顯的發揮了公民教育功能，對於扭轉台灣社會「只有顏色、不分是非」及「只知台灣、不知世界」等問題而言，都有讓社會更加成熟轉大人的意義。

規範僅只中央部會適用？

眼前尚未解決的爭議之一，就是地方政府到底可否以「因地制宜」為由繼續維持禁令，或是訂出比中央更為嚴格的檢驗標準。行政院說抵觸中央法規者無效，國民黨執政縣市則認為違反地方自治下的權限劃分，進而提出釋憲案。本題雖然有濃厚的政治對抗性質，卻也是另一個有趣的公民教育題目。

司法院憲法法庭即將在2月22日開庭審理這個案件，事前也整理出數個關鍵爭點。第一個部分當然是我國憲法、地方自治法以及司法院相關解釋（例如釋字第 738 號解釋）所界定的中央地方權限劃分，是否給予地方政府制訂不同食安規範的權限。另一個需要考量的關鍵問題，則是地方政府是否同樣受到台灣國際義務的拘束？更具體的說，就是對於萊豬及日本食品進口檢驗檢疫制度，WTO所要求的「原則按國際標準，例外也需要科學證據及風險評估佐證」的義務，是只有中央的衛福部、農委會適用？還是縣市政府也同受拘束？又若是同樣受拘束，那麼地方政府的禁令或標準是否會構成違反國際義務的貿易障礙？

對此問題，WTO的規定訂得很明白，就是各國不分中央地方，都同樣受到義務的拘束。依據WTO「食品衛生檢驗與動植物檢疫措施協定」（SPS協定）第13條，不但各國有遵守本協定所有義務之責任，且「應制訂並執行明確的措施及機制，以支持中央政府以外機構遵守本協定項規定。」同時，各國亦不得「直接或間接要求或鼓勵地方政府機關，採取與本協定條款不一致的作為。」白話文翻譯一次，就是各國從中央到地方都同樣需要遵守WTO義務，且中央政府不但有責任確保地方政府遵守義務，更不能用地方政府當擋箭牌來規避義務。

WTO的爭端案件

過去二十餘年，WTO有幾個涉及地方政府違反義務的爭端案件。其中直接跟SPS協定有關者，是發生於1997年WTO的澳洲禁止加拿大鮭魚進口案（案號DS 18）。本案背景是澳洲以防止外來魚病入侵為由，長期禁止來自加拿大（以及其他北半球國家）的鮭魚進口。加拿大是鮭魚的主要出口國，幾經與澳洲諮商都無解，便於1997年狀告澳洲。隔年判決出爐，WTO一審法庭（稱為爭端解決小組）及上訴法院都認定澳洲的禁令未依據風險評估程序，依據科學數據分析魚病進入及擴散的可能性，以及相關疾病可能引發之衝擊，因此違反SPS協定（跟萊豬有似曾相識的感覺），並要求澳洲在於8個月內取消禁令。

有趣的是，澳洲政府在判決後沒有直接取消禁令，而是在1999年進行了一次風險評估，並依據評估結果，部分鬆綁但非完全開放加拿大鮭魚進口，同時塔斯馬尼亞州（Tasmania）拒絕跟進聯邦政府，繼續維持禁止進口的禁令。加拿大當然氣炸，遂於2000年初向WTO提出履行審查及貿易報復授權訴訟，這次WTO判決還是認定澳洲政府的風險評估無法支持「做一半」的鬆綁，同時塔斯馬尼亞州政府行為一樣受WTO義務拘束，禁令違法。澳洲面對加拿大報復（對不履行判決的被告，原告可在法庭授權金額內以例如提高被告主要出口產品100%關稅等方式報復） 的壓力下，終於自2000年5月起完全解除（包含塔斯馬尼亞州）對加拿大的鮭魚禁令。

在2000年履行審查判決中，WTO法庭明白指出依據SPS協定第13條，澳洲及其各級政府都有遵守SPS協定之義務，而且確保各級政府落實義務，原本就是澳洲政府的責任。再者，根據WTO訴訟程序協定（「爭端解決規則與程序瞭解書」）第22.9條，地方政府違反協定的行為，亦屬於其他國家提出控訴的對象。事實上即便沒有前述WTO規定，「維也納條約法公約｣ （Vienna Convention on the Law of Treaties）第27條就有「任何國家不得以國內法規定為理由不履行國際條約｣的規定。

簡言之，WTO及國際法固然不能干預挑戰我國地方自治權限劃分的國內法，但同時我國也不得據此排除遵守WTO規定之義務。此外，從聯合國國際法委員會（International Law Commission, ILC）通過的「關於國家不法行為責任」（Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts）公約草案第4條，更直接規定「一國內的各種機關，無論是屬於立法、行政、司法或其他職能，亦無論是中央或地方（區域）政府的機關，都是國際法上的國家機關，其行為都應被視為該國根據國際法的行為。」雖然這仍是草案，不過其規定已為國際社會廣泛認可，包括國際法院也已按此草案條款來判斷國際紛爭。

地方政府必須提出科學證據及風險評估

以上案例及規定釐清了二個重點。第一，在國際法下，不分中央及地方政府，都是台灣國際義務的承擔者。第二，由於地方政府需要一體遵守WTO規則義務，因此在涉及限制甚至禁止進口產品的場合，地方政府一樣有遵守「若不按照國際標準，就需提出科學證據及風險評估作為理由」的義務。觀察準備繼續限制萊豬或日本五縣食品的縣市政府，理由多半是基於政治考量或心理感覺，並未看到不按國際標準的科學原因，更無提出以科學數據為基礎的風險評估，不符合WTO規則的要求。

各國都遵守WTO義務對台灣更有利這個道理，在公投過程中大家已逐漸瞭解。更何況隨著美中貿易戰開打，國際上對於大國破壞「以規則為基礎」的國際貿易秩序越發擔憂。也因此如CPTPP等區域整合協定在審核新成員時的第一步，就是檢驗申請者是否有維護「以規則為基礎」秩序的表現（這就是CPTPP去年同意成立英國入會工作小組的第一個原因） 。換言之，遵守規則是判斷新朋友是否具備志同道合特質的方式，不是拿來談判的條件。在此情況下，各縣市不是不能提高限制甚至維持禁令，而是不能以政黨顏色或心中疑慮為理由；目前的做法，無疑是違反WTO義務的貿易障礙，也會讓台灣繼續背著不遵守規則的沉重標籤與包袱，無法前進。

※作者為中華經濟硏究院WTO及RTA中心副執行長