三權的高下:教授質詢教授的火花

雲程 2024年03月05日 07:00:00
三權誰為上大、誰為下小?這問題複雜,不好說。(攝影:王侑聖)

三權誰為上大、誰為下小?這問題複雜,不好說。(攝影:王侑聖)

 立法權與行政權何者為上?何者為下?這是個好問題,卻或許問錯問題。

 

3月1日,新科立委翁曉玲委員質詢陳建仁院長,出現這個不必要卻很關鍵的爭議。

 

說不必要,是因為作為新科立委,翁曉玲教授自然是第一回生(怯生生的生),但她因專業領域的關係,選擇質詢憲政體制問題。因問題很大,需要完整時間說明,因此,她立下了規則掌控質詢,希望雙方都能有連貫的時間完整表達。可惜語氣稍帶有強制性、加上「剩餘價值」等負向用語。也就是這樣教授對教授的意識,也基於先前質詢的不快經驗,陳建仁院長一個氣上來(如若是看守內閣,質詢就是浪費時間),換到委員的「質詢是一種上對下」的回應。質詢進入「負向情緒的循環」。

 

長期以來,「區域立委」恣意揮灑情緒表演給選民看、媒體也喜歡報導的秀場,大家各取所需、競比下流。實際上,「不分區立委」無須如此情緒表現,也無須如此被情緒對待。可惜的是,面對非真正問政的浪費時間,任誰的情緒一下子就爆上來。

 

此事稱為新科立委的擦槍走火似乎不為過,媒體與政黨打手當然不會放過這機會。倒是,翁曉玲凸顯兩個問題:「看守內閣」與(意外的)「三權高低」值得深究。這問題,屬性不是非黑即白,而多的是灰階光譜現象。我們要以多元觀點來看比較好。

 

就看守內閣而言,這當然不是法律的規定,是政治的實踐或慣例—目的在尊重下屆行政當局的職權。在此翁曉玲的關切—理論上,看守階段,內閣不適合推出重大政策與重大人事任命等,她是對的。但因為下屆執政者仍是相同政黨,實務上,本屆的這一問題反而比其他換黨執政的場合來得小。反而,換黨的施政銜接問題,地方因不受媒體注意,顯然更為嚴重。

 

有些政策屬於先前就醞釀與已經處於程序過程中,所以在同黨執政的看守時期繼續推出,問題並不大。具體上,質詢應該是分政策來說的:全新政策或重大修正,只要不急於一時,應可暫緩(例如電子簽章法、全國性公投的不在籍投票);若只是政策修訂而已,當然可以持續(如基於互惠原則的暫停出中國旅遊團,當然可以)。至於「台印勞工合作備忘錄」屬於政黨與國家的戰略性佈局,可以討論。

 

在實務上,新政策只要大致上不與新總統的治國理念衝突,看守院長應可在諮詢新任總統後持續推出,如此才不會延宕施政。特別是新任總統也是現任執政黨黨主席,運作上更容易。如此,可以建立憲政慣例。

 

有趣的問題是:三權誰為上大、誰為下小?這問題複雜,不好說。

 

就美國國會的委員會、聽證會等而言,國會議員坐一邊(上)、受邀的行政官員或來賓坐另外一邊(下),位置安排有上下的配置,加上「藐視國會罪」等,給人家立法權(國會)必然在上的觀感。在台灣,從戒嚴時代的行政官員與立委共享同一個發言台,但主席在上,到解嚴後委員與行政官員分據同一平面的兩端,都凸顯兩權平等的形式(即便實質並非如此)。內閣制國家如英日,主要以黨派、官員等來水平區分。每個國家似乎不盡相同之外,事情並不簡單,既要講歷史也要講原理。

 

與「絕對王權體制」或「立憲君主體制」的理念不同,「共和國體制」的所有權力來自人民,即所謂的「國民主權」(此處暫且不論「人民主權」或「國民主權」的區分)。人民在其制訂的憲法下取得權利保障後,交付權力給人民選出的代表。

 

在發展上,三權有先後;在功能上,三權無上下。於是,實際運作上,三權必須相互尊重、就事論事。(圖片摘自總統府)

 

實際上,就「權力發展過程」的而言,三權權力有先後:立法→行政→司法—人民產生了意志,其意志由代表來表現(立法權產生法律、政策),然後再生成執行部門來執行立法者表現的人民意志(法律、政策)。假使前兩者出現爭議,除了根據先前說好的程序來處理外,無法處理的部份就找第三公正者來裁定,這即是司法權(公法部份)。當然,國家設立第三公正者配上公權力,也可以仲裁民間的私法關係(民法部份)。

 

但,就「三權架構」來看,三權是基於「同一平面」的職能分工,沒有上下的問題。此處,「同一平面」是關鍵字。

 

但人們日常看見的政府就是行政部門—實際上行政部門與人們的日常生活關係密切,不僅預算超大(但還是要立法權批准、動用),權力與影響也滲透到個別國民層次,這就是所謂「行政國家」的趨勢。

 

特別在台灣,無論是戰前的戰爭體制,或戰後以「戒嚴令」為表現的「軍事佔領體制」,都是行政權獨裁或獨大。於是,在民主國家的「立法、行政、司法」的順序,變成威權台灣的「行政、立法、司法」。

 

因此,在發展上,三權有先後;在功能上,三權無上下。於是,實際運作上,三權必須相互尊重、就事論事。一個情緒上來,嘴巴就沒好話,就給了好事者撥弄是非的機會。

 

比較嚴重的其實是五權制度,三權的設計是不分上下與大小,三權只是「同一平面」的分工。但包括憲法增修部份的五權憲法,其設計是:總統權在五權之上,理論上必須總統只是儀式性存在、不屬於任何一權才能發揮調和鼎鼐的尊崇。但在中華民國憲法上,總統卻擁有專屬的國防外交兩岸之「行政權」,以及最高行政首長的人事任命權,讓總統明明掌握行政權卻又高於五權(或其他四權)。這才是中華民國憲法嚴重的制度矛盾。

 

在台灣逐漸深化民主的過程中,必然會一件一件的遇到屬於台灣的特殊現象,加上修憲幾乎已經不可能,此時需要包括政治人物與媒體平心靜氣的討論,才能建立我們的民主憲政的慣例。

 

※作者為文字工作者

 




 

 

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