川普與拜登大異其趣的用人邏輯

川普與拜登有許多用人邏輯上的差異，但關鍵差異或許未必在常見的對台及對中政策，或者用人唯忠問題上。拜登上任前即有許多針對其執政團隊成員對中立場的討論，例如國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）因為過去擔任國務卿希拉蕊幕僚時分享有關賣台論的文章，被視為是拜登政府可能親中賣台的證據。然而經過近四年執政，拜登政府更多的是延續川普第一任期時代的抗中路線，甚至連拜登本人也一改過往對台的戰略模糊政策，五度宣示將出兵保衛台灣。台灣民眾對於拜登的支持度也從2020年的低於川普到2024年的超越川普。此外，拜登在總統任內也如同川普，沿用了許多前幕僚。例如國務卿布林肯（Antony Blinken）過去即是拜登任參議院外交委員會主席時的助理主任，蘇利文也是拜登任副總統時的國安顧問。

拜登的用人特色其實體現了其所標榜的尊重體制以及多元價值的精神。拜登在2020年總統選戰中將讓美國恢復「得體」（decency）視為競選主軸。擔任拜登政府中央情報局局長的伯恩斯（William Burns）一方面曾建議國務院可透過人材甄拔的背景多元化，反應美國社會的現況並面臨未來的挑戰，也指出川普政府將職業官僚斥為「深層政府」，大大打擊政府雇員的士氣及養成。是以拜登的人事任命特色一方面體現了人材背景的多元，也注重被提名人的過往經歷完整。拜登政府中所起用的官員許多是歐巴馬政府的前官員或幕僚，或者是提拔職業官僚及將領。國務卿布林肯及國家安全顧問蘇利文在歐巴馬時代即擔任副國務卿以及副總統國安顧問。國防部長奧斯丁（Lloyd Austin）過去曾任美國中央司令部司令。擔任國安會印太事務協調官以及副國務卿的坎貝爾（Kurt Campbell），更是歷任柯林頓及歐巴馬政府的重要國安官員。

在多元價值部份，除了女性及少數族裔出身的副總統賀錦麗（Kamala Harris），拜登內閣也多有少數族裔及多元性向官員，例如非裔的住宅及城市發展部長福吉（Marcia Fudge）與駐聯合國大使托馬斯-格林菲爾德（Linda Thomas-Greenfield）、出櫃的運輸部長布塔朱吉（Pete Buttigieg）、台裔的貿易代表戴琪（Katherine Tai）、首位女性國家情報總監海恩斯（Avril Haines），以及格外受到關注的首位跨性別閣員助理衛生部長萊文（Rachel Levine）。

川普自從政以來也經常被批評其政治主張孤立了極端保守甚至白人至上主義。然而川普第一任期其實也提名多位多元族裔及背景的官員。例如非裔的住宅及城市發展部長卡森（Ben Carson）、台裔的運輸部長趙小蘭（Elaine Chao）、以及首位女性中央情報局局長哈斯佩爾（Gina Haspel）等人。此次川普組閣的提名人選組成背景也相當多元。例如首位女性白宮幕僚長威爾斯（Susie Wiles）、出櫃的財政部長貝森特（Scott Bessent），非裔的住房與城市發展部長特納（Scott Turner），薩摩亞裔印度教徒的國家情報總監加巴德（Tulsi Gabbard）、印度裔的聯邦調查局局長帕特爾（Kash Patel）和政府效率部領導人拉馬斯瓦米（Vivek Ramaswamy），以及出身中國廣東移民家庭的副國安顧問黃之瀚（Alex Wong）。

然而相較於拜登，川普非但不特別標榜閣員的多元組成，他及他的團隊成員更矢言要打擊拜登時代美國政界及社會所風行的進步派「覺醒文化」（woke）。而且相對於拜登所重視閣員的歷練完整，川普延續了首次執政的反建制派口號「清乾華府沼澤」（drain the swamp），提名人選多來自商界甚至媒體界。透過啟用這些非典型政治人物入閣，川普希望其官員更能落實他的「美國優先」（America First）理念優先照顧美國人民，而非受到國際主義或新保守主義建制派政治人物及官僚影響，過度對外耗損國力。如果說2016年的川普因為首次當選，在用人上仍需仰賴許多共和黨建制派人士。在2024年為共和黨取得總統及國會歷史性大勝的川普，有更大的用人空間以貫徹理念。

反建制派：反政治菁英、去管制化、避免政府淪為打擊政敵工具

川普自2016年競選總統時就標榜反華府傳統建制派，這包括了反建制派政治人物或官員，以及建制派所服膺的政治信條，無論是自由派的進步思想或政治正確，還是保守派的新保守主義或國際主義。許多被川普陣營視為「名義共和黨人」（Republican In Name Only，RINO）的共和黨人公開反對川普（never-Trumpers），其中以前副總統錢尼（Dick Cheney）及其女前眾議員麗茲錢尼（Liz Cheney），乃至前總統候選人參議員羅姆尼（Mitt Romney）為代表。再者就是被歸類為傳統建制派共和黨人，他們多有對外干涉的國際主義外交政策傾向，也被貼上「新保守主義者」標籤。前總統小布希、參議院共和黨領袖麥康諾（Mitch McConnell）、前副總統彭斯（Mike Pence）、乃至前國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo）及前駐聯合國大使海莉（Nikki Haley）都被視為新保守主義者。蓬佩奧及海莉被川普點名不邀請入閣，據報是因為作為川普策士的節目主持人卡爾森（Tucker Carlson）以及小唐納川普（Donald Trump Jr.）警告，新保守主義者入閣只會「控制」川普，而不是「聽命」於川普。相對而言，帶有孤立傾向的川普支持者如馬斯克、卡爾森、加巴德、參議員保羅（Rand Paul）、眾議員馬西（Thomas Massie）與格林（Marjorie Taylor Greene）、或是眾議院共和黨的「自由黨團」（Freedom Caucus）成員，他們反對支持烏克蘭，並批評建制派對烏克蘭及台灣的承諾與支持，成為川普共和黨人（Trump Republicans）的重要意見領袖。

比較特別的是國務卿提名人盧比歐（Marco Rubio）常被川普支持者指為是新保守主義者，在盧比歐傳出可能被延攬入閣時也受到若干川普支持者批評。然而川普在提名盧比歐的聲明中指盧比歐「對抗根深蒂固的菁英建制派」，盧比歐過去也曾抵制職業官僚出身的代理國務院亞太助卿的董雲裳（Susan Thornton）的任命案，指他「傷害戰略盟友台灣、輕忽中國迫害人權及輸出威權、重視對中雙邊關係的順暢，而非基於互惠及現實的關係」。盧比歐曾批評美國政府中一些非民選官員只顧著和自由派菁英掛鉤搞政治，而將政府武器化對付人民或者如川普般的民選官員。這或許都讓川普相信這位昔日政敵對付深層政府的決心及能力。

對建制派反感的川普多起用同為商界出身的人士。例如第一屆任期首任國務卿提勒森（Rex Tillerson）是石油公司埃克森美孚（ExxonMobil Corporation）執行長，國防部代理部長夏納翰（Patrick Shanahan）曾為波音集團副主席。川普此次組閣更是延攬多名商界人士入閣。除了最引人注目的馬斯克及拉馬斯瓦米，PayPal第三方支付公司及帕蘭提爾科技公司（Palantir Technologies）創辦人及川普好友提爾（Peter Thiel）就有多名生意夥伴入閣。例如PayPal另一名創辦人霍爾里（Ken Howery）擔任駐丹麥大使、前PayPal營運長薩克斯（David Sacks）將出任白宮「AI與加密貨幣沙皇」，提爾的前幕僚長克瑞蕭斯（Michael Kratsios）擔任科學和技術政策辦公室主任，提爾基金會（Thiel Foundation）前執行長歐尼爾（Jim O’Neill）任衛生與公共服務部副部長，帕蘭提爾科技公司顧問赫爾伯格（Jacob Helberg）任國務院經濟成長、能源及環境次卿。

然而川普的反建制派精神並不只體現在招攬商界人士入閣，減少美國政府冗官冗員及繁文縟節（red tape）以提升政府效率並鼓勵企業投資，將不必要的開銷更好地放在照顧美國民眾也是呼應其「美國優先」議程的施政重心。為此川普指派了馬斯克及拉馬斯瓦米作為「政府效率部」（Department of Government Efficiency，DOGE）主管。這個被川普稱為「我們這個時代的曼哈頓計劃」的部門目的在遣散政府冗員、解除過度管制、削減浪費開銷、以及重組聯邦政府機構。白宮法律顧問沃靈頓（David Warrington）及行政管理預算局法律顧問帕歐萊塔（Mark Paoletta）則受川普指派，讓白宮、行政管理預算局、以及政府效率部密切合作，以終結聯邦政府過度膨脹的官僚體系以及浪費的政府開支。同時川普也透過人事任命推行去管制化。例如內政部長柏根（Doug Burgum）將身兼國家能源會議主席，與能源部長萊特（Chris Wright）等政府部門首長共同取消石油開採限制、鼓勵私人企業投資，使美國重奪全球能源主導地位。川普也希望環境保護局局長澤爾丁（Lee Zeldin）在維護空氣水資源清潔的同時也能為美國企業放鬆法規。在對小企業管理局局長羅夫勒（Kelly Loeffler）以及食品暨藥物管理局（Food and Drug Administration）局長馬卡瑞（Martin Makary）的提名聲明中，川普也期許他們取消官僚的繁文縟節以提升企業創新競爭力。

有鑑於在上一個任期以及卸任後針對其個人的司法調查及訴訟，川普也透過情報、司法、及行政管理上的人事提名避免政府淪為打擊政敵工具。例如加巴德被提名為國家情報總監的任命，就被認為是為了改造川普口中被「武器化」的情報部門。曾任眾議院情報委員會調查員帕特爾（Kash Patel）則因為調查聯邦調查局對通俄門的調查有功，被川普任命為聯邦調查局局長。在司法部長人選提名上，無論是眾議員蓋茲（Matt Gaetz）或是佛州總檢察長邦迪（Pam Bondi），川普都希望能終結政府及司法部門的武器化。此外行政管理預算局局長伏特（Russ Vought）、副局長畢夏普（Dan Bishop）、法律顧問帕歐萊塔、白宮熟悉法律顧問麥金利（William McGinley）以及總統顧問哈巴（Alina Habba）等人的提名，川普也都期許他們終結被武器化的「深層政府」。

反進步派：反身份政治、反覺醒文化

儘管川普提名人選也具有多元背景，但其團隊也大力批判拜登政府時期所鼓勵的各種進步派價值、「覺醒文化」、身份政治、或者政治正確。川普策士卡爾森曾引用中國網路用語「白左」批評只關心移民、少數族裔、性少數（LGBT）、環境議題而不關心現實世界問題的「白人自由主義者」，並稱他們著迷於政治正確，對和平與平權的追求只是為了滿足道德優越感。馬斯克也因自認受騙，簽署讓長子進行性別重置手術文件，便誓言要摧毀「覺醒思想病毒」。

反進步派主張落實到人事任命上，即為強調用人唯才的「績效主義」（meritocracy），而非關注其身份。曾主張女性從軍不應被指派到戰鬥位置的國防部長提名人赫格塞斯被川普期許能讓美軍重拾功績主義，赫格塞斯也曾批評美軍參謀長聯席會議主席布朗（Charles Q. Brown Jr.）「追隨左翼政治勢力」推動激進多元化政策，甚至主張開除「覺醒派」軍事將領。川普也希望運輸部長達菲（Sean Duffy）透過消除機師及地勤人員的「多元、平等和包容」（diversity, equity, and inclusion，DEI）等進步價值，讓天空更安全。

川普也指責進步派為了推行其議程，配合政府部門及媒體實行言論審查，妨礙公民自由。是以希望其官員能捍衛言論自由，而非跟從政治正確。國家情報總監加巴德在2022年宣佈退出民主黨時即批評民主黨已經被「覺醒主義」（wokeness）主導，將所有議題種族化、推動反白人種族主義、妖魔化警察並保護罪犯。此外，川普指疾病管制暨預防中心在疫情期間因言論審查失去大眾信任，是以希望被提名的主任威爾登（Dave Weldon）未來能秉持公開透明原則。司法部助理部長迪倫（Harmeet Dhillon）以及聯邦貿易委員會主席提名人佛格森（Andrew Ferguson）也被川普稱讚過去對抗那些進行言論審查、讓基督徒在疫情期間無法禱告，甚至以「覺醒」政策歧視員工的大科技企業。為了避免學校灌輸學童進步思想，川普期許教育部長提名人麥馬洪讓家長而非學校擁有學童教育的主導權。川普也希望聯邦傳播委員會主席提名人卡爾（Brendan Carr）反對「扼殺美國人自由的監審規範」，卡爾也誓言要懲罰所謂「帶有政治偏見的電視聯播網」。

其他川普帶有反進步派主張色彩的人事任命，還包括了提名內政部長柏根及能源部長萊特時，希望美國能一改拜登政府減產石油政策，重新開採「液體黃金」。針對非法移民部份，川普首位提名的官員，「邊境沙皇」霍曼（Tom Homan）也將執行大規模驅逐非法移民政策。副國土安全部長艾德格（Troy Edgar）也被川普稱讚過去曾參與打擊庇護非法移民城市以及修築邊境牆等政策。關閉邊境及及禁絕非法移民這些反進步派政策，一定程度上也呼應了川普此次大選中所強調的，照顧美國民眾需求而非他國利益的「美國優先」政綱。

美國優先

如果說川普過去選舉最強調的口號是「讓美國再度偉大」（Make America Great Again，MAGA），那麼此次川普則以「美國優先」為號召，並以此作為團隊政綱檢視閣員被提名人是否符合川普理念。川普所公佈的134位提名人選中，有32位的提名聲明中直接提到了「美國優先」（America First），高於上述的反建制以及反進步派理念，同時「讓美國再次偉大」（MAGA）則只被提到21次。

至於「美國優先」的具體綱領已揭櫫於2024年共和黨代表大會黨綱。其中20條黨綱有部份已經於前文提及，例如反建制派的「停止將政府武器化來對付美國人民」、「取消電動車授權以及昂貴且沈重的管制措施」，以及反進步派的「讓美國稱為世界能源主導製造國」、「捍衛憲法與權利法案，以及我們的基本自由，如言論及宗教自由、及持槍權」、「對我們的孩子灌輸批判性種族理論、激進性別意識型態、以及其他不恰當的種族、性別、或政治內容的學校，應刪減聯邦資金」、「讓男人遠離女子運動」、「遣返親哈瑪斯激進份子，讓我們的大學校園再次安全愛國」等。但若從對外政策角度切入人事任命，仍可從邊境與移民、經貿、以及外交國防等領域觀察。

共和黨黨綱在邊境與移民政策提及「封鎖邊境並阻止移民入侵」、「執行美國史上最大遣返行動」、「阻止移民犯罪、瓦解外國販毒集團、摧毀幫派暴力、並把暴力犯關起來」，移民問題也成為選戰中主打議題。川普在任命白宮幕僚長後的首位閣員提名，便是主張對非法移民大規模遣返的邊境沙皇霍曼。到目前為止，共有包括司法部、國土安全部、聯邦調查局等12名官員提名中提及強化美國邊境安全、10名觸及非法移民議題、6名提到非法毒品輸入氾濫問題。其中川普提名前駐墨西哥大使蘭道（Christopher Landau）為副國務卿，前駐薩爾瓦多大使強森（Ronald Johnson）為駐墨西哥大使，都是為了倚重他們過往打擊非法移民的經驗。

經貿政策部份，除了共和黨政綱提到的「停止外包，讓美國稱為製造業超級強權」及「讓美元成為世界儲備貨幣」，川普也矢言對抗對他國的不公平貿易以及對全球化的盲從。川普對閣員的期待則包括對財政部長班森特（Scott Bessent）的「阻止不公平貿易失衡」、貿易代表葛里爾（Jamieson Greer）的「打擊不公平貿易行為」、國家經濟委員會主席哈塞特（Kevin Hassett）的「確保和過去佔美國便宜的國家進行公平貿易」，勞工部長查維斯德瑞默（Lori Chavez-DeRem）的「帶回製造業工作」，並讚許白宮貿易與製造業政策辦公室主任納瓦羅（Peter Navarro）過去協助重新談判北美自由貿易協定及美韓自由貿易協定的貢獻。

在外交及國防政策，共和黨黨綱提到「避免第三次世界大戰，恢復歐洲、中東和平，建立強大且美國製造的鐵穹飛彈防禦系統保衛全國」以及「強化並現代化軍隊，使其成為世上最強大軍隊」等原則。這些原則體現在川普任命其資深國安幕僚凱洛格（Keith Kellogg）為烏克蘭及俄羅斯特使以實現其儘速結束烏俄戰爭的競選承諾，凱洛格也將在1月川普上任前造訪烏克蘭及歐洲各國推動結束戰爭。此外，國防部長提名人赫格塞斯點出美軍武獲效率不佳，使得美軍在歷年美中兵推上屢屢敗於中國。國防部次長柯伯吉（Elbridge Colby）也強調美國需重整國防工業基礎以重拾軍工製造能力，以滿足美軍及盟友軍備需求。

除了上述原則，川普及共和黨黨綱也強調美國應優先保衛美國本土、人民、及邊境，對盟友則要求其承擔更多自衛責任。許多被視為有孤立主義甚至退縮政策傾向此次進入川普團隊，例如副總統范斯認為美國應專心應對中國這個「最大威脅」，台灣的重要性也大於烏克蘭。國防部次長提名人柯伯吉同樣認為美國要優先支持台灣而非烏克蘭以避免美中戰爭，甚至認為美國不應從道德角度看待對烏克蘭的支持。國家情報總監加巴德過去則曾批評「民主黨菁英及新保守主義者」在華府建立了「好戰份子團伙」。國務院政策規劃主任安東（Michael Anton）也曾撰文指美國不應為台灣而戰。

在這些國安官員外更引人注目的則是與川普親近的意見領袖。例如卡爾森等保守主義者也主張美國應保衛自己的邊境，而非烏克蘭。政府效率部領導人馬斯克過去除了曾主張將台灣成為中國的特別行政區以避免美中開戰，也曾提出有利於俄羅斯的烏俄戰爭停戰方案，甚至曾逕自關閉提供給烏克蘭的星鏈低軌衛星服務。考慮到馬斯克在中國的重大商業利益以及未來執掌政府效率部對各政府部門經費的潛在影響力，他的孤立主義傾向及動向勢必成為台灣在內的美國各盟邦關注焦點。

結論

無論是反建制派、反進步派、乃至美國優先的用人哲學，其實都有環環相扣的邏輯。所謂「美國優先」所要試圖「優先」照顧的，更多的是在公共輿論中被主流政治菁英、媒體、學界所忽視的美國民眾在民生經濟上的利益。許多過往被自由派菁英所賦予政治正確或道德化的信條，例如政治上的跨國關懷、經濟上的產業鏈全球化、社會文化上的多元價值身份等，都可預期將被川普力圖恢復的美國國家邊界、傳統價值及實用精神所取代。

從外部的角度觀察美國政治，可以以本國利益為中心出發，也可以進入美國政治生態的脈絡解讀，兩者各有利弊。台灣人從台美或美中關係的角度出發可以很直觀地理解或評估切身利益是否受影響，但很多時候會無法掌握到一項政策背後的核心邏輯，進而無法理解政策的調整及轉向原因。但從美國內部政治的角度觀察，對台灣觀察者而言或許在政治及社會脈絡上不易理解，卻能更有效地掌握一項政策被採用及調整的邏輯。事實上無論是台美關係、美中關係、乃至美國整體外交政策，其實都會受到美國國內政治及社會情勢的發展動態影響。是以本文試圖從川普及其團隊較重視的議題及核心思想出發，理解川普閣員提名背後的用人邏輯，以期在未來更好地觀照川普政府的執政重心。

※作者為美國台灣觀測站共同創辦人