美中關係近年來圍繞高科技與關鍵資源展開激烈博弈，稀土元素正成為雙方角力的焦點之一，由於稀土作為支撐國防與高科技產業的關鍵原材料，中國憑藉對稀土供應鏈的主導地位，試圖在美中貿易對話獲取更大利益，而美國則日益關注自身對華依賴所帶來的經濟安全與國防風險。2025年倫敦舉行的第二輪關稅會談中，稀土問題被進一步浮上檯面，成為雙方談判的首要議題。

中國稀土產業的發展歷程

回顧中國對稀土元素的開發利用，可以追溯到1927年，當時在首次發現稀土資源，但是面臨接踵而來的戰爭與破壞，並未有商業規模的開採。1950年代，中國才開始小規模生產稀土精礦，但當時的中共面臨百廢待舉和政治鬥爭，尚未將其視為發展重點。

20世紀80年代，中國開始認識到稀土的戰略價值，一批科學家和政策制定者為稀土產業奠基。其中，被譽為「中國稀土之父」的徐光憲創建稀土材料化學國家重點實驗室，推動稀土分離提純技術的研究。1980年成立的中國稀土學會以及1985年設立的中國稀土資訊中心，中國政府通過出口退稅等激勵政策扶持稀土產業，對稀土產品最高實行17%的出口退稅，以刺激生產和出口。

與此同時，中國積極引進國外技術和合作，與日本井上公司合作礦石分析、選礦和應用研究。在國家政策扶持和國際合作帶動下，中國稀土產量迅速增長。直至1990年代，在外國的幫助下成為全球主要供應國之一。

1990年代，在改革開放和鄧小平南巡講話精神激勵下，中國稀土產業加速崛起。鄧小平在1992年指出：「中東有石油，中國有稀土。」，將稀土視為與石油同等重要的國家資源，稀土生產和出口激增。憑藉豐富的資源和低成本優勢，包括相對寬鬆的環保監管和廉價勞動力，中國稀土產量在2000年前後佔據世界主導地位，佔有率一度達全球90%。中國北方主要開採輕稀土，例如：內蒙古白雲鄂博礦，南方離子型黏土礦則提供珍貴的重稀土。

21世紀以來，環境保護意識與資源永續性的觀念逐漸興起，中國開始收緊對稀土行業的管制。首先在外貿上實施嚴格的出口配額和關稅，2006年起對稀土出口徵收關稅，部分氧化物關稅率達15-25%，並逐年壓縮出口配額，從2005年的6.5萬噸大幅減少到2010年的3萬噸左右。

2010年9月中日因釣魚台撞船事件關係緊張，據報導中國暫時停止向日本出口稀土。雖然中國官方未正式承認全面禁運，此舉仍被廣泛視為中國武器化稀土的實例，動搖國際供應信心。此後，美日歐於2012年將中國稀土出口限制措施訴諸WTO，稀土資源也正式成為中國外交戰略的一環。

2016年起，中國政府從政策面明確將稀土列為戰略性資源，強化從採礦、冶煉到出口各環節的管控。2021年，工信部曾發佈《稀土管理條例（徵求意見稿）》，強調「稀土是不可再生的重要戰略資源」，提出對稀土開採和冶煉、更嚴格的許可和配額管理。

同年，中國官方組建中國稀土集團，將多家央企稀土業務合併，特別是南方離子型稀土資源的集中管理。該集團控制全國約70%的重稀土產能，以及40%左右的稀土總產量。

2024年6月，中國正式頒佈《稀土管理條例》，正式進行進口出口管制、並且擴大限制礦種範圍，不僅涵蓋稀土礦與氧化物，也將合金等深加工產品以及鎢、銻等戰略金屬納入管理。與以往最大的差異是，稀土從此由國務院層級統一規劃和管理，從產業到政策實現一條鞭，隨時能作為一張可用的好牌。

稀土問題已經成為美中貿易戰的焦點。（美聯社）

中國稀土戰略的地緣政治意涵

經歷產業與官方的整頓之後，憑藉對全球稀土供給的高度控制，中國在國際博弈中擁有一張獨特的資源牌。2023年的中國提供全球約63%的稀土礦產品和92%的加工品，預計2030年仍將佔據全球過半的稀土開採份額和逾四分之三的稀土加工份額。這種近乎壟斷的市場地位，使中國具備影響全球價格和供給節奏的能力，當非中資企業試圖在其他國家開採稀土礦，中國往往通過增產降價的方式壓制競爭者，令新的開採難以為繼。

由於稀土廣泛應用於軍事和高科技領域，中國通過日漸擴大的稀土供應鏈，在外交衝突或貿易談判中能夠對對手形成戰略威懾。例如，上面提到的中日釣魚台衝突期間，中國一度收緊對日稀土出口，被外界視為運用經濟手段施壓的實例。2019年的第一次美中貿易戰，中國同樣表態考慮限制稀土對美出口。2025年美中倫敦會談前夕，彭博社已指出美國顯然準備放鬆高科技出口管制，換取中國稀土鬆綁，在對外事務展現足夠的威懾力。

除了掌握礦藏資源，中國經過數十年投入，擁有世界最完善的稀土提煉分離技術和完備的產業鏈配套。統計顯示，1950-2019年間中國在稀土領域累計申請相關專利近2.6萬項，遠超排名第二的日本（1.39萬項）和第三的美國（0.98萬項）。

更重要的是，相關開採與冶煉的技術也被納入稀土戰略，成為外交與地緣政治的工具。2023年12月，中國宣佈禁止向國外出口稀土冶煉分離技術。鑒於中國的濕法冶煉的先進技術專利，西方國家即使開採到礦石，沒有中國技術也難以高效提取出高純度的氧化物。

稀土技術的管制措施，被視為中國對抗美國在半導體領域「卡脖子」的對等反制，同時也使得其他國難以建立獨立的稀土供應鏈。在稀土這一領域，中國不僅是最大生產國，更試圖成為遊戲規則的塑造者，以資源和法律為槓桿，回應國際議題。

美中的稀土議題過招

2018年起川普政府對華髮起大規模關稅制裁，美中貿易戰爆發。在最初的關稅清單中，美國刻意豁免稀土元素及其永磁體製品，原因在於美國對中稀土依賴嚴重，若對其加徵關稅將損害自身高科技和軍工企業。中國則關注到美國這一動向，意識到稀土可能成為有力反制工具。

2019年5月，當美國升級關稅措施後，中國國家發改委組團赴江西調研稀土產業，隨後官媒密集發聲，暗示如果貿易戰繼續惡化，中國不排除動用稀土反制。美國國防部也向國會報告稱正評估稀土供應風險，並與盟友合作確保關鍵礦物供應。雖然中國並未真正執行禁運，但是稀土的威懾力已影響美國的態度。

2023年後，美國對華實施的高科技出口管制，例如：晶片設備禁售，引起中方強烈不滿，而中國在2023年先後對鎵、鍺等關鍵礦物出口實施管制。同年7月，中國宣佈對部分稀土金屬及永磁合金出口實行許可制度，尤其是鋱、鏑等重稀土被列入管控清單。這些材料對美國電動汽車和國防工業至關重要，而美國幾乎沒有替代方案，當時的全球重稀土都出產於中國。

2025年6月，在英國倫敦舉行的美中第二輪經貿談判，美中在稀土及相關領域達成一攬子交換方案，中國同意向美國持續供應所需的一切稀土產品，尤其是稀土永磁體，以確保美國產業鏈安全。作為交換，美國則在其他方面作出讓步，包括允許更多中國留學生赴美，以及考慮放寬部分對中高科技出口限制。兩國暫時停止進一步加征新關稅，以現有關稅水準作為平衡點，稀土成為美中達成階段性貿易休戰的支點，中國也證明稀土足以影響美國的國防產業。

美國在稀土供應鏈中的脆弱性與依賴性

2023年的數次交手經驗可知，稀土問題已經成為美中貿易戰的焦點，美國要真正緩解焦慮，單靠短暫的承諾顯然不夠，美國也在採取措施來降低脆弱性。冷戰時期，美國一度是稀土生產大國，但自20世紀末全球供應版圖轉移，美國本土稀土產業式微，轉而依賴進口，尤其依賴中國。

美國近年所用的稀土原料95%以上依賴進口，其中約80%直接來自中國。美國地質調查局資料顯示，2019-2022年美國稀土化合物與金屬進口量中有72%來自中國。其他來源如愛沙尼亞（5%）、日本（6%）、馬來西亞（11%）等，其實很多也是中國稀土經過他國加工後再出口美國。

由於供應源單一，美國很難在短期內從其他管道獲得最低限度的稀土，對於這些材料缺乏性能相當的替代品，即使有也品質更差且成本更高。美國本土稀土資源並非沒有，加州芒廷帕斯（Mountain Pass）稀土礦儲量豐富，曾是全球最大稀土礦。但由於環保成本和市場競爭等因素，芒廷帕斯在2002年一度停產。2012年重新開業後，也有一定的產量，2022年該礦產稀土精礦約4.3萬噸，但是美國缺乏下游分離和加工能力，開採的精礦大部分直接出口到中國進行分離加工，然後再以氧化物或金屬形式進口回美國。

如前文所述，由於關鍵技術掌握在中國手上，美國幾乎沒有自己的稀土冶煉分離產業，最關鍵的中游環節掌握在中國手中。即便是輕稀土分離的部份，美國也只有MP Materials公司尚在建設產線，產能遠遠不夠滿足需求，MP公司即使建成投產，2025年底前僅能年產1,000噸釹鐵硼永磁，不到中國2018年產量的1%，中國2018年永磁產量約13.8萬噸，2024年估計達30萬噸。因為產業鏈中下游環節的空洞化，美國即便有礦床也難以在短時間形成完整的產業體系。

更嚴重的是美國的軍工產業對中國稀土的依賴尤為嚴重，由於稀土元素獨特的磁性和耐高溫性能，被廣泛用於美國各種主戰裝備和高科技武器系統。例如：F-35戰鬥機每架含有約920磅的稀土材料，主要在航電系統和發動機永磁發電機中；建造一艘維吉尼亞級攻擊核潛艇需要9200磅稀土；阿利·伯克級驅逐艦約需要5200磅，制導武器和電子戰系統也都離不開稀土磁體和元件。一旦中國切斷供應，許多軍工生產線可能停滯，維修保障也將面臨零件短缺。

在民用高科技方面，稀土同樣無處不在。智慧型手機和平板電腦的釹鐵硼揚聲器、硬碟驅動器的永磁體、混合動力和電動汽車的馬達磁體、風力發電機的高性能磁鋼、MRI設備的磁體、以及光學玻璃、雷射器中的摻雜材料，皆屬於稀土應用範疇，一旦供應鏈受阻，將衝擊各個領域的產業。近年電動車和新能源產業的擴張，稀土（尤其磁性稀土）的需求未來將大幅上升，供應缺口可能擴大，這種脆弱性被形容為美國的「阿基里斯腱」(Achilles’ heel)。

面對顯著的供應鏈風險，美國目前的緩衝手段相對有限。冷戰時期美國建立過國家防備庫存，但後來因稀土供應充裕曾大量拋售庫存獲利。直到近年美國才重啟對稀土等關鍵礦物的儲備重視。

美國國防部負責維護國家防禦儲備（National Defense Stockpile），目前儲備一些關鍵材料。然而經由審計發現，該儲備體系多年投入不足，對許多關鍵材料的潛在短缺缺乏充分評估，甚至尚未確定放出庫存的明確標準。美國目前正在積極重建國內產業鏈、強化國際合作和發展替代技術等路徑，但是如同半導體產業和製造業回歸，需要可靠的業者和關鍵技術，美國正在與時間賽跑。

由於關鍵技術掌握在中國手上，美國幾乎沒有自己的稀土冶煉分離產業。（美聯社）

美國因應中國稀土策略的舉措

目前美國政府正推動在本土恢復從採礦、分離到磁體製造的「礦到磁」完整供應鏈。近年國會通過的《2021財年國防授權法》《2022基礎設施法案》等包含促進關鍵礦物生產的條款，旨在資助國內稀土專案，重建戰略儲備。

國防部利用《國防生產法》（DPA）與專項基金直接投資稀土專案。自2020年以來，五角大樓已撥款逾4.39億美元支援國內稀土供應鏈建設。例如，2020年給MP Materials公司提供960萬美元，用於加州芒廷帕斯建設輕稀土分離廠；2022年再撥款3,500萬美元，支持其建立重稀土加工設施。

這些設施建成後，將使美國自冷戰以來首次擁有完整的輕重稀土分離能力。五角大樓還資助澳洲萊納斯（Lynas）公司在美國子公司，2021年提供3040萬美元支援其在德州建輕稀土分離廠，2022年追加1.2億美元建設重稀土分離設施。

鑒於國內重建需要時間，美國同時尋求與盟友合作，打造多元化的全球稀土供應網路。2022年美國牽頭成立礦產安全夥伴（MSP），包括歐盟、日本、韓國、澳洲、加拿大等13國和地區參與。MSP旨在整合成員國的經濟和金融力量，共同投資第三國的關鍵礦產專案，以減少對中國的依賴。

美國也與盟友探討構建「關鍵原材料俱樂部」。歐盟2023年提出建立志同道合國家的原料俱樂部，加強供應鏈對接。美國可能與歐盟、日本等通過貿易協定承認彼此的關鍵礦產為本地產品，以便在電動車補貼等政策下享受優惠，例如：美加澳礦產品被視為美國產品對待。

美日歐曾在WTO對中國資源限制提起爭端並勝訴，這種多邊協調也為壓制中國過度管制提供一定制約。但隨著中國以國家安全名義調整策略，西方在WTO框架下限制中國的空間也有限，因而轉向建立自主的供應機制。

美國與盟邦正在建立國際稀土協調機制

美國的盟邦也各自採取措施減少對中依賴，間接幫助美國分散風險。日本在2010年教訓後，投入鉅資培育替代供應，向澳洲萊納斯公司注資成為其大股東，確保了日本獲得穩定稀土氧化物供應。日本還與越南合作建立稀土研究與提煉中心，實施稀有金屬國家儲備制度，對稀土進行戰略儲備。

歐盟於2024年頒佈《關鍵原材料法》（CRMA），設定2030年目標：歐盟自給10%開採、40%加工、25%迴圈利用，並要求任一外國來源不超過65%依賴度。歐盟正在加速審批本地採礦專案，如在北歐開闢稀土礦，但進展因環保等問題較慢。

儘管雄心勃勃，但歐盟面臨現實困境，歐洲雖有一些稀土礦床，例如：斯堪的納維亞地區發現新礦，但開發週期長且受環保反對。法國索爾維( Solvay )公司運營著歐洲唯一稀土分離廠，年產量4000噸氧化物，僅為中國2022年產量的1.3%，且該廠過去主要生產催化劑用輕稀土，對磁材用重稀土幾乎沒有產出。目前歐洲缺乏磁體製造能力，迄今尚無量產釹鐵硼磁體的企業，這也解釋為何歐盟願加入美國主導的礦物安全夥伴。

日本是最早與中國交手稀土議題的國家。2010年中國對日本稀土限制使日本產業一度陷入困境，但也促使日本成為多元化供應的先行者。日本出資扶持澳洲萊納斯公司擴產，並確保日企長期採購權，成功使日本獲得一條非中國稀土供應，滿足日本約30%需求。資助減少稀土用量技術，例如：豐田開發低釹磁體、日立研發無鏑磁體替代方案。

日本還在全球範圍內尋找礦源，在哈薩克、印度等地達成供應協議，在越南合作設廠。經過十年努力，日本對華依賴度顯著下降：2018年中國占日本稀土進口量從2010年的近100%降至58%，而澳洲份額升至38%。從日本的經驗可知，資源缺乏的國家更需要與盟友協作，值得台灣參考。

澳洲擁有豐富的稀土資源，是打破中國壟斷的重要潛在行為者。萊納斯在馬來西亞運營大型分離廠並供應日本外，澳境內有多處高品質礦床，澳政府制定《關鍵礦產戰略》，歡迎美日歐投資礦山。澳洲也在開發北部的Browns Range重稀土礦，計畫每年生產279噸鏑，相當於全球重稀土供應的重要一部分。不過澳洲尚缺精煉能力，預計至少到2026年前仍需依賴中國。

值得注意的是，澳洲國內尚無成熟稀土冶煉廠，萊納斯正建設西澳的卡爾古利（Kalgoorlie）分離廠，短期仍需中國協助提煉重稀土。即便如此，澳洲作為AUKUS和Quad成員，與美國戰略利益高度一致，在稀土供應上將發揮關鍵盟友作用，台灣也應爭取投資份額，善用澳洲的地利與機會。

可能的技術應對方案

除了擴大供給，透過技術途徑也可以減少生產過程對稀土的消耗。美國政府和企業正在推動研發替代材料和新技術設計，以擺脫對特定稀土元素的依賴。美國能源部的Ames實驗室宣佈開發出一種無需重稀土的馬達磁體原型。此外，還有對鐵-氮（Fe-N）超磁材料的研究，被稱作可能的「超級磁體」。

在電動汽車領域，越來越多廠商選擇無稀土電機方案。例如，特斯拉公司早期就採用感應電機（不含磁鐵）驅動Model S，雖然後來為Model 3改用永磁電機，但在2023年又宣佈下一代車型將使用零稀土的永磁電機。美國通用汽車也投資初創公司Niron Magnetics，開發無稀土永久磁體，並與Stellantis等汽車廠商聯手研究鐵基乃米材料磁體。

對於暫時無法完全替代的稀土，也在研究用量減半的方案。例如日本豐田開發出低釹磁體，用廉價的鈰（Ce）替換部分釹，可在保證性能同時將釹用量減半。

加強廢舊產品中稀土回收也是一種變相的節流。美國能源部支持提高永磁廢料回收率的研究，將報廢資材磁體的稀土提取再利用，以形成城市礦山。歐盟在CRMA中設定到2030年25%關鍵原料來自回收，美國公司如Urban Mining等也涉足磁體回收業務，減少對原礦的需求。

透過開採的再投入與技術創新，美國也不是沒有方法緩解中國稀土戰略帶來的壓力。不同於中國在半導體產業尋求突破，美國是從已經學得的技術重新開展，並非是從無到有的摸索。

台灣應盡快加入國際協作

中國通過多年來對稀土的精心佈局，已將資源優勢轉化為戰略優勢，不僅實現對全球稀土供應鏈的壟斷性控制，也能夠以此為議價籌碼與各國周旋。展望未來若干年，稀土之爭可能持續拉鋸，中國不會輕易放棄稀土這一戰略利器，美國等也難在短時間內完全去中國化，雙方在供應、價格、技術上的明暗較量將反復出現。

隨著美國盟友投入見效，中國壟斷度或有所下降，2030年中國礦占全球份額降至約54%，但也需要考慮新能源與航太軍工產業的新需求增長，中國仍然具有影響力。2024年台灣進口的稀土資源總量為6,648公噸，在稀土供應上對中國依賴程度極高，對於新能源與軍工航太產業影響甚鉅，無人載具的馬達和電機設備都有不一程度的需求，嚴重影響國防自主。

台灣應考慮與美國、日本和澳洲等國加強合作，建立多元化的稀土供應鏈，以及發展稀土材料的回收利用技術，避免稀土成為繼能源議題之後，嚴重影響國家安全的議題。

※作者為台灣大學國家發展研究所博士候選人／東協經濟貿易文化發展協會研究員