美國衛生部長Alex Azar本月9-12日率團搭乘專機訪臺，成為1979年兩國斷交以來美方最高級別的來訪互動。輿論通說有二：或是民主方式防疫的「臺灣故事」說，或是中美貿易衝突下的「臺灣棋子」說。我們認為上述兩說的時間參照都太短，因為從國際發展的視角來看，臺美在全球各地的合作關係至少已有十年，並且是圍繞著類似今年肺炎疫情這樣的國際天災人禍後的人道行動所展開。

2010年馬政府時期，不僅立法院通過國際合作發展法，整個外交部施政目標也大幅變革，其中「加強文化外交、反恐安全及其他國際合作」中提出要建立國際災後重建的聯繫管道，並出現以下文字：「協助國內相關部會或由本部洽邀國際重要人道援助 NGO 如美國美慈組織（Mercy Corps）、日本國際協力機構（JICA）等，與我相關政府機關或民間團體就緊急救援、災後安置及重建議題辦理座談、講授、工作坊等，並建立實質聯繫及合作關係。」

就這樣從2010年以來十年，雖然馬政府與蔡政府在對中政策上南轅北轍，但是兩者對於外交轉型具有高度延續性，逐漸擺脫只關切邦交國的傳統外交模式，延伸成為國際發展概念下的「由雙邊合作到多邊合作」、「從邦交國到非邦交國」、「從技術合作到人道援助」、以及「從國家主導到與企業和NGO協作」等。

這樣「將外交延伸到國際發展」的戰略轉型，最亮眼的成果就是在臺灣協助解決中東難民危機。2014年，臺灣與其他79個國家或國際組織，形成以美國為首的聯盟對抗伊斯蘭國。截至2019年初，針對在中東各國流散的難民，臺灣提供超過10億新臺幣的現金和實物援助。

除了兩國官方機構直接合作外，國合會也與許多來自歐美的民間機構合作，包括美慈、對抗飢餓組織 （Action Against Hunger) 以及哥倫比亞大學的永續發展中心（Center for Sustainable Development, CSD）等。因為這些努力，臺灣從1971年以來，第一次與聯合國機構的旗幟出現在一起，共同懸掛在難民營分區入口之一。

此外，臺灣家扶基金會和慈濟也陸續在2018年和2019年於約旦註冊，前者進而與當地組織合作認養四個社區，協助將近2000名兒童及其家戶的教育、營養、就業等各項生活層面的改善，逐漸在當地擁有能見度與影響力。

這樣累積的合作默契，讓美國國務院正式邀請臺灣駐美代表高碩泰，參加2017年和2019年「全球反制伊斯蘭國聯盟」部長級會議，並且與美國國務卿同框露出，形成相當罕見的高規格案例。2019年初，臺灣也參加了由美國發起的委內瑞拉人道危機全球會議，高碩泰成為唯一上臺發言的亞洲國家代表，並與其他25個歐美援助國承諾捐助協助委國人民度過危機。

即便是蔡政府的新南向政策，部份項目一開始正起源自馬政府時代。根據臺灣2011年起每年公布的臺灣海外援助年報，從2010 年起勞動部對東南亞國家產業技術種子師資培訓，2010年起農委會在南亞與東南亞各國陸續有糧食援贈活動，2011年起外交部補助民間團體前往泰緬邊境難民照護，或2011年起科技部資助成立APEC颱風與社會研究協助東南亞國家進行颱風與地震等合作。甚至2015年臺美共同成立的全球合作與訓練框架（GCTF），進一步在川普印太戰略之下，逐漸成為臺美共同在亞太地區拓展影響力的重要節點。

除了與美國之外，臺灣也與日本、澳洲以及歐洲國家，在大洋洲以至於世界各地展開越來越多樣化的多邊合作，包含2011年與英國協助泰緬邊境難民、2014年與挪威改善馬拉威的醫療、2018年與澳洲協助滯留諾魯的難民、2019年與日本在帛琉協助生態旅遊等。

所以，Alex Azar來訪之臺美關係升溫的背後，是臺灣已經把外交延伸到國際發展，擺脫悲情孤兒心態，而開始用專業與自信走向國際舞臺。這項轉型已經長達十年，時間橫跨藍綠執政期間，說是兩大黨共同成就也不為過。從一個歷史的角度，藍綠若能欣賞彼此對於進步政策接續傳承之美，台灣理當更可以和解團結共同面對無所不在中國壓力。

同時，台灣更應該宣示更大幅度的國際發展改革，至少有三。首要之務是增加預算，臺灣國際發展預算僅佔國家總預算的0.05% （目前大約一年一百億新臺幣，對比約為二兆的總預算），實在太低。

臺灣可以考慮由總統在適當時間（如今年九月臺灣爭取加入聯合國行動時），公開承諾臺灣以十年為期達到國際經濟合作發展組織所建議0.7%，投入臺灣資源一起幫助更多人可以過得更好、更有尊嚴、與更有價值。這樣的預算增加，絕不應只是集中在外交部，而是要全面提升各部會的國際發展力量，在科技、經貿、教育、法務上，發揮臺灣的綜合影響力。

再者，台灣需要多元開發援助發展方法及範疇的新想像。例如，駐歐美日韓紐澳等的各部會同仁，不能只關注臺灣與他們的雙邊關係，也需更制度性地一起推動在第三地（東南亞、非洲、太平洋、拉美等）的合作，如台灣在約旦的難民救助工作，部分項目由台灣駐美、駐瑞士、與駐教廷代表處與使館統籌接洽，就是很好的示範。

最後，納入民主化之後充沛的台灣民間力量。比照「口罩國家隊」概念，使有國際發展經驗的政府官員與國合會專家、與所有志同道合的臺商與NGO等民間活力，共同籌組「國際發展國家隊」。在這樣的官方與民間，台灣與邦交或非邦交國等國際發展合作網絡中，更可以向世界傳達來自臺灣所有民眾的聲音：儘管不是聯合國會員國，但臺灣有能力，也幫得上忙，是大家值得合作的夥伴、是值得一交的朋友。

※簡旭伸，臺灣大學地理環境資源系特聘教授，氣候變遷與永續發展國際碩博士學位學程主任，臺灣發展研究學會理事長；吳奕辰，臺灣大學氣候變遷與永續發展國際碩博士學位學程博士生。