台灣在南海爭端的角色

照理來說，比「九段論」覆蓋範圍更大的「中華民國十一段論」，會受到更大的批評，而台灣對南海主權主張最常見的句子，也和中國的九段線之說並無二致：

中華民國政府重申：無論就歷史、地理及國際法而言，南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭海域係屬中華民國固有領土及海域，中華民國享有國際法上的權利，不容置疑。

但現實是台灣在南海爭議當中的存在感頗低，甚至並非批評者的焦點。這多少與國家的行為和它的國力有關：中國在南海控制了多少的島礁，而台灣實際上只控制了東沙和太平島；中國在南海大肆填海造陸、製造人工島嶼和部署軍事設施，明顯地具有侵略性，台灣只在島上建設機場和派駐軍人；針對南海仲裁案的判決，中國除了置之不理外還變本加厲地繼續原有的爭議行為，台灣方面雖然否定南海仲裁案的太平島「不是島嶼」的裁定，但後來也僅促使2016年前總統馬英九登島抗議，以及發布「中華民國南海政策說帖」重申十一段線的主張。

簡而言之，即便十一段線為台灣南海論述的主軸，台灣的行動基本上也僅止於「聲明」而已。當然，台灣很可能不是不願意行動，而是在中華人民共和國繼承中華民國的南海主張後，早就開始在南海「攻城掠地」，後者除了在國際地位上失勢，也在南海失去先機。

南海十一段線？九段線？

客觀來說，台灣不是一個國際政治意義上的大國。即便將台灣放在有著美國與中國的三角關係上，這個三角也不會是等邊，因為台灣與美中兩國的權力關係根本不對等，這也是台灣的對外政策會一直受到兩岸關係、美台關係、美中關係影響的原因。將議題轉換到了南海其實也是相同的情況，只是在這方面台灣內部還存在著國家認同的問題。說白了，就是關乎以下這些問題：當時還控制全中國大陸的中華民國政府的十一段線，是否還符合現在的中華民國台灣現狀？現在台灣的南海論述是否要有所調整呢？

過去有台灣學者認為，台灣應該在當前的局勢和南海仲裁案的依據下，放棄和中國九段線高度相當的十一段線主張，並發展自己的論述，但堅持十一段線論的也大有人在。以曾率眾登太平島的前總統馬英九為例，馬英九曾在美軍驅逐艦「羅素號」（USS Russell, DDG-59）於2021年2月17日執行「自由航行任務」時指出，中華民國擁有南海太平島和其他領土，領海是一國主權所及的海域，如同海上的領土，認為蔡英文政府不該忽略美軍「自由航行任務」對中華民國領海主權的侵犯。

馬前總統的聲明當中，認為美國得引用《公約》主張「軍艦可無害通過」但必須要申報。然而如前所述，軍艦享有無害通過權與否，仍依國家不同而有不同看法，而且《公約》當中其實並沒有明文規定。此外，馬前總統似乎也忽略了，美國挑戰台灣在南海的宣示可能才是最直接的原因之一。美國在2020年首次表示中國的南海領土聲索完全不合法的聲明，其實也代表了我國舊有的南海主張也將會是美國未來挑戰的目標之一。果不其然，2016年1月，馬前總統登上太平島並宣示整個南海都是中華民國固有疆域後，美國國防部隨即發出新聞稿，說要挑戰中、台、越限制航行權利與自由。

（延伸閱讀：美國「一中政策」不同於中國「一中原則」　美國從未認為「台灣是中國的一部分」）

至於美國派遣軍艦通過台灣海峽，相較南海的自由航行任務，狀況就單純許多。台灣海峽最窄處扣除兩國領海還有46海里，這範圍不在任何一國主權下，並無疑慮。另外，台灣海峽在地理以及功能上皆符合《公約》用於國際航行海峽的規定，理當適用「過境通行權」（限制較「無害通過權」寬鬆，但較公海的自由航行嚴格）。但在美國的認知下，台灣海峽為國際海域中的公海，因此美國派軍艦或軍機行使的是公海的航行和飛越自由（美國並非《公約》締約國）。一般來說，美國派遣軍艦通過台灣海峽，除了進一步宣揚公海的航行自由外，也應是在向中國傳達台灣海峽絕不是中國的「內水」。

美中對抗下，台灣的南海論述

全球兩大強權的對抗在南海展開。2021年起，美國持續派軍艦通過台海、駛向南海；美、日、印、澳四方會談繼續進行；美、日、澳三國在太平洋演習；美國兩大航母群在南海演習，這些都是中美對峙持續白熱化和常態化的表現。

蔡英文總統在2021年2月9日的公開談話，肯定美國回應印太地區安全現狀的挑戰，其中有兩層意義。一方面是將台灣放在美國印太戰略重要環節，另一方面是不再把整片南海視為我國的「固有領土」。但我們仍然需要一套整體的國際法論述，無可迴避。

過去，台灣由於「中華民國等於中國」的思維，導致我們鮮少研究官方政策是否與現今的國際法相符合，這當中最典型的例子，就是南海政策和釣魚台的相關論述。根據2020年政治大學選舉研究中心的調查，台灣人認為自己是台灣人的比率來到史上最高的67%，而認為自己是中國人的比率則創新低，只有2.4%。這顯示了，對台灣人而言「中華民國等於中國」的等式不再能夠成立。除此之外，現在國際上普遍也將「中國」認知為「中華人民共和國」。若是如此，繼續抱持著過去所謂中國「歷史疆界」的觀點，是否已不合時宜？即便秉持著該觀點據理力爭，這樣的主張是否能夠合乎國際法？相信這些都是我們該思考的方向。

（延伸閱讀：若中國攻台，美國會出兵協防台灣嗎？美國為何不說清楚對台灣主權的觀點？）

來自美國的壓力

除了中華民國與現在中國的認同問題，台灣同時也面臨美國的壓力。正如之前寫到的，出於對國際法的不同認知，美國已聲明反對中國的九段線，想當然中華民國的十一段線之說更不可能被接受，自由航行任務便是美國用來宣示南海航行自由的具體作為，而台灣堅持十一段線也勢必得承受更多來自美國的壓力。當然，我們不用事事都聽美國的，但是就美國的自由航行任務的核心考量（限制中國擴張），何嘗不符合我國國家安全的最根本利益？不過，就實質面來說，若現在的執政黨真的決定摒棄十一段線，很可能又會招來畫地自限甚至是喪權辱國的批評，由此可見，台灣的南海立場陷入了兩難的狀況。

不論如何，身分和國族認同以及南海的論述，都是時候該好好投入心力，透過更多討論來釐清我們自己的主張。如果再繼續打模糊仗或者延續不切實際的大中國思維，可能只會為台灣設下更多融入印太戰略以及成為海洋國家的障礙。

※本文擷取自《為什麼我們要在意美國？從外交、制度、重大議題全面解析台美關係》，聯經出版。

作者簡介

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因深感一般大眾普遍欠缺取得美國政治即時訊息的管道，且因語言隔閡、資訊不對等問題而有諸多誤解，2017年由一群關心台美關係的留學生及台美人（Taiwanese Americans）提出的關注台美議題、促進台美關係的公民外交專案發展而來，原名為「美國國會台灣觀測站」，於g0v「公民科技獎助金」提案並獲獎，發展至今成為非營利組織。美國台灣觀測站起先專門關注美國國會的台灣相關動態，後來持續擴展「守備範圍」，作為台美資訊的連結點、轉運站，以文字、影音、採訪等多媒體形式，生動地從台灣觀點出發分析美國政治，也從海外台美人草根觀點以及國際關係的角度推廣、促進一般大眾了解台美關係與美、中、台關係。除了建立正確、快速、方便了解美國動態的管道，也希望讓更多人理解，甚至參與美國的政策決策圈，連結台灣人、台美人、對台灣有興趣者，提高台灣在美政策決策圈的能見度。

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主筆簡介

陳方隅

東吳大學政治系助理教授。曾在華府智庫全球台灣研究中心（Global Taiwan Institute，2019）以及喬治華盛頓大學國際事務學院席格亞洲研究中心（2017）擔任訪問學者，對美國政治和外交政策圈有近距離的觀察。2014年與幾位政治學的研究者朋友們一起創立了政治學科普網站「菜市場政治學」並擔任共同編輯至今。

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被公眾事務耽誤的工程師，大學和研究所念資訊工程，但來到美國之後卻一頭栽進台美交流倡議的領域，對於如何在台、美兩地提升大眾關注雙方交流的重要性有興趣。「美國台灣觀測站」共同發起人，白天用鍵盤寫code，晚上用鍵盤做外交。

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