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張軍

●復旦大學經濟學教授

●中國經濟研究中心主任

儘管經濟保持40年的高速成長，但中國似乎到最近才開始把注意力轉向城市（特別是超級大城市）作為未來經濟成長驅動力（driver）。眼下的中國學術界就發展超級大城市（super city）和推動形成都市圈（metropolis circle）問題的討論富有熱情。

而實際情況已經是，那些希望進一步擴大特大城市的經濟規模或經濟效率提升至更高水準的地方政策受到了北京政府的支持，儘管也不乏批評聲浪。不僅如此，最近那些試圖在相鄰的經濟中心城市之間建立更深度和更緊密網路聯繫的都市圈建議極有可能將獲得最高領導人的鼓勵。可以期待，假如這個城市驅動的成長趨勢持續10年，中國城市化水準有望達到全球的平均值。

城市化進程慢於經濟發展

近年來中國開始流行青睞超級城市和城市圈的這種觀念絲毫不奇怪，這跟過去10年來中國試圖要脫離其過去成功的成長模式有關。儘管製造業高度發達，但直至最近，中國的城市化進程一直慢於其工業化和經濟發展的速度。儘管中國今日已是世界第二大經濟體，但僅有一半的人口是城市居民，而生活在超級大城市的人口不到總人口的十分之一。

中國過去25年的快速工業化進程中，像北京、上海和廣州這樣的超大城市的角色也並非舉足輕重。這在工業化最為迅猛的長江三角洲和珠江三角洲地區極為典型。在這些地區，至少在相當長的一段時間，相對於那些中小城市，大城市被束縛在國有部門的僵化體制之下，在生產性資本的積累、吸引外商直接投資（FDI）和本土企業家精神上並無壓倒一切的優勢，反而那些中小城市借勢而為，一舉崛起，成為製造業的中心。

是的，這樣的現象並不少見。上世紀90年代之後，小城市昆山迅速崛起，成為了中國最重要的電子產品的製造中心，它與上海相距約60公里，並且行政區劃上隸屬於臨近的江蘇省的蘇州市。在廣東省內，類似昆山這樣的小城市，比如東莞、惠州、中山、順德，也獲得與全球產業鏈高度融合的製造業崛起的機遇，擔當著中國作為世界工廠的重要角色。

人口規模、人力資本累積優勢

即使今天被認為是中國最具活力的超級大城市深圳，也只是伴隨其作為出口加工區的工業化進程而逐步演變成今天的超大規模。1979年在中央政府批准其成為經濟特區的時候還只是個邊陲小鎮。

過去10年的情況表明，受抑制的特大城市和城市化滯後的腳步正在妨礙未來經濟成長潛能的釋放。在未來的經濟成長中，中國清醒地認識到要充分利用和挖掘其人口規模和人力資本積累的無與倫比的巨大優勢。在這種情況下，大城市、特別是超級大城市和城市群的崛起至關重要。

中國已有常駐人口在2000萬的北京、上海、廣州和深圳這四個超級大城市，它們在中國被稱為一線城市，但超級城市的數量與中國的經濟和人口規模顯得不成比例。作為全球人口最多並為第二大經濟的國家，中國的城市化水準依然大幅低於世界平均水準。

需放棄土地配額管理制度

中國還有數個在經濟和人口規模上具有演變成為超級大城市潛力的二線城市，如成都、天津、杭州、武漢、蘇州等。即便是對北京、上海這樣的超級大城市，也並沒有足夠的理由認為它們目前在經濟發展的潛能，以及容納的人口數量上已經接近臨界點，除非繼續保留政府綿延已久的和僵化的行政區劃限制，以及據說是從香港學來的對城市土地開發比例的嚴格控制。

為了更多超級大城市的發展，中國需要徹底放棄限制城市土地開發的配額管理制度。這個從上世紀90年代實施的制度不僅嚴格限制了城市可以開發的土地數量，而且長期以來把過多的建設用地用於建造製造業的廠房。事實上，在不可阻擋人口流向超級大城市的過程中，對土地開發數量的控制人為地加速了中國的一線城市的地價和房價。

認識到了特大城市在發揮規模經濟（economies of scale）和實現持續經濟增長的重要性，這些特大城市的領導人正在試圖通過「撤縣改區」（county-district conversion）來緩解甚至突破這些行政區劃對其經濟潛能釋放的制約。在中國，大城市在行政區劃上不僅包括城區部分，也包括廣闊的鄉村，而後者被稱為縣並以農業為主。

以上海為例，儘管上海的行政區劃面積約是6340平方公里，但其城區面積（urbanized area）也只有一半，另一半則是郊縣。所謂「撤縣改區」，就是由這些城市直接把城區的範圍擴展到了縣的等級。像北京、上海、廣州、深圳等一線城市和杭州、武漢等新一線城市城區經濟發達，具有強大的輻射力和擴散力，周圍的縣改區之後，它們佈局和規劃經濟發展的空間就得以擴大，這無疑對於未來的城市升級和容納更多人口創造了條件。

長江、珠江三角洲可成巨大都市圈

中國試圖轉向城市引導型成長模式的另一個推進戰略是因勢利導地大幅度提升城市群在未來經濟成長中扮演的主導角色。中國地緣遼闊，儘管地理上不乏城市群，但以經濟實力而言，最重要的空間集群（spatial agglomeration）無疑是分佈在長江三角洲和珠江三角洲兩個灣區的城市群。在那兩個灣區，得益於包括上海、香港、廣州、深圳和杭州等超級大城市的經濟擴張和輻射能力，兩個巨大都市圈的輪廓已清晰可見，可謂水到渠成。

都市圈的形成能大大提高經濟活動的空間密度和獲得來自經濟互補性（complementarity）的巨大經濟效率，是未來中國經濟成長的驅動力。可以預料，中國政府正應會在國家戰略上考慮推進這兩個都市圈的成型和發展。這無疑將驅動中國更大的經濟發展能級。

粵港澳灣區GDP已逾9兆人民幣

今年3月，中國政府明確表示將支持粵港澳大灣區的規劃構想並要求儘快制定建設規劃方案，其目標是建設成為全球創新發展高地、全球經濟最具活力和優質品質的生活區域。粵港澳大灣區涵蓋了廣州、深圳等9個城市和香港、澳門兩個特別行政區。2010年到2016年，粵港澳灣區的這11個城市GDP總量從2010年的5.42兆人民幣成長至9.35兆，約合1.34兆美元，僅次於東京灣區和紐約灣區的經濟規模。鑒於粵港澳大灣區目前的人均GDP尚不及東京灣區的一半，且還處於高速成長階段，未來經濟成長潛力的釋放指日可待。

以上海為核心的環杭州灣大灣區的構想也正在引起高度關注。這個灣區很可能覆蓋上海南北兩翼、跨越浙江和江蘇兩個重要經濟省份約10個關鍵的城市。這一灣區的打造對整個長三角一體化和中國的長江流域經濟帶戰略的提升都將產生重要作用。

值得一提的是，環杭州灣背靠寧波舟山港、洋山深水港這樣的世界級大港。2016年寧波舟山港化物輸送量突破9億噸，居全球之首。上海洋山深水港四期工程正在建設，這是目前全球建設規模最大的自動化集裝箱碼頭。以GDP計算，環杭州灣大灣區的經濟規模應該也已接近舊金山灣區或東京灣的規模，而且還擁有中國目前11個自貿區中的兩個。

中國正在政策上試圖引導大量傳統產業的升級和轉型，也在鼓勵新技術驅動的產業發展。這意味著，相對於物質資本，人力資本和科技對經濟增長越來越重要。而這需要重新考慮大城市要扮演什麼樣的角色，並如何做到由大城市來引導更有效率的經濟增長。這是中國在其新一輪經濟改革中的一項重要任務。

© Project Syndicate

（原標題為《China’s Shift to City-Led Growth》，文章未經授權，請勿任意轉載）

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