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張軍

●　復旦大學經濟學教授

●　中國經濟研究中心主任

中國新一屆領導人5年前已決定把建立現代國家治理寫入改革綱領中，反映出中國的治理體制面臨挑戰，需要改變治理方式以適應經濟規模的擴大、經濟複雜度的提高，並有效管理風險。

總體上，中國迄今依舊是依賴政治權力高度集中、經濟權力分散到地方的組合來治理國家的。但要確保這種組合穩定運作非易事。在計畫經濟時期，毛主席意識到對國有企業的管理許可權下放到地方，以更有利於提高生產。這在很大程度上是地方勢力高過中央的工業部，以致於縱向協調成本過大。但權力下放總是很快導致經濟的混亂，以致於中央在分權後不久就不得不再回到集中控制，如此反反覆覆。

地方官由中央指派　經濟績效是考核重點

在1978年之後，為推動經濟的市場化，鄧小平提出「放權讓利」的思想，鼓勵把更多的收稅權讓渡給地方政府以激勵他們發展經濟的動力。在1980年代，這一做法很見效。不過，中央領導人很快就發現財政過度分權的風險。在分權的安排下，中央持有的收入增加越來越慢，中央財政收入的占比持續下降，威脅到國家控制能力。但直至1993年改變過度分權的決心才最終下定。在當時的國務院副總理朱鎔基與地方領導人的談判後，上收更多的稅收權的安排終於取代之前的財政定額承包制。

但是，這個中央、地方財政關係改革留下的一個遺產是，在地方政府的收入比重下降的同時，中央政府並沒有校準地方政府之前承擔的公共支出的比重。事實上，約80%的支出依然由地方政府承擔，該比重相比於全國收入中比重高出約30個百分點。換句話說，地方政府在支出責任上面臨非常大的預算缺口。

照理說，地方政府有跟中央政府討價還價的足夠權力，以減少所承擔的過多開支，但這在中國並沒有發生。這是因為省級政府的領導人由中央提名和任命。而且從那時起，中央開始加強對省級政府官員的控制。隨後開始在官員用任機制裡引入了基於經濟績效提拔官員到上級任職的考核工具。這一做法鼓勵了地方政府開展類似於錦標賽的地區競爭。注意到這一點非常重要，它是理解中國治理體制的關鍵。在這個意義上，經濟學家許成鋼把這個治理定義為「向地區分權的威權體制」(regionally decentralized authoritarian system)。

分權和競爭　喜憂參半

不過，要正確評價中國的治理並不容易，這是因為分權和競爭總是喜憂參半。調動地方官員的積極性有助於追逐、實現中央制定成長目標。但中國的治理體制中還須默認地方政府為籌措資金、吸引投資落戶本地而擁有更大的處置權力。地方官員為滿足經濟成長考核指標，將資源配置到更容易產生形象工程的用途就是一個例證。

是的，中國經濟成長受益於其大規模物質基礎設施的持續投資，但這一激勵也常常鼓勵了無效投資、威脅宏觀經濟的穩定。飽受批評的過度批租土地用於開發房地產市場的傾向也是被逼無奈，因為地方政府需要籌措更多預算外的資金，來改善基礎設施以吸引更多生產性投資。

評價中國治理的另一個難題是，理解官員與商業活動之間複雜關係的邏輯。中國的官員能幹並熱中推動經濟成長，但也會與地方工商企業建立複雜而隱蔽的關係，兩者之間存在關聯。由於地方之間的錦標賽中僅有少數官員才能在競賽中成功被提升官職，特別是在省一級，因而那些在競賽中沒有優勢的地區和官員，便可能會考慮更多追逐個人物質利益而非被提拔。

同時，那些隸屬於地方管轄的工商業公司也希望建立與政府官員的聯繫，而獲得保護或在包括承包工程、獲得貸款和逃避規制，以及排放標準監管等方面能被網開一面，獲得特權。

政治礦災、反腐肅貪　讓經濟更乏力

加州柏克萊大學經濟系教授巴丹（Pranab Bardhan）提供的資料顯示，由於政治保護和與地方政府官員的關聯，導致中國的煤礦死亡事故平均是印度的大約15倍。而賈和聶（2015）利用1995-2005的省級面板資料的研究發現，礦難發生的概率跟官商勾結具有正向關係。大量政治關聯企業的存在會妨礙市場上的公平競爭，或阻礙更有效率的企業的進入。官商勾結也常是低效率投資，以及釀成總體金融風險主要根源。

是的，中國的經濟分權從一開始就面臨兩難：在給予地方官員促進經濟發展上的自由處置權的同時，就面臨官員普遍腐敗的風險。促進和幫助地方經濟增長的官員總是面臨來自本地工商企業的無數分享租金的機會。這意味著來自底層官員腐敗的機會比比皆是。一旦中央的控制不得力，腐敗就蔓延起來。而控制過強，短期又對經濟成長產生負面影響。

儘管腐敗不利經濟成長，但2013年後，中國新一屆領導人加強了治黨和對官員控制的力度，並發起反腐運動，經濟成長反而下降更加明顯。過去幾年，在反腐高壓下，政府官員傾向攬政、加劇官僚主義作風是原因之一。這說明中國的治理體制面臨根本性挑戰。　

體制轉型　向上問責→向下問責

最高領導人呼籲，地方政府官員建立清楚的政商關係、減少官員腐敗，但反腐運動也使官員促進地方經濟成長的動力明顯減弱。給定官員「向上問責」的體制，若不以經濟成效論英雄，則有助於降低地方官員面臨的過度投資的激勵，這是積極的進步；但不利的一面是，除非放棄「向上問責」的治理體制，否則，若經濟績效不再是考核他們表現標準，中央如何有效考評官員、實行有效的激勵？

「向上問責」幾乎是中國治理的一個優點，但也是一個缺點。「向上問責」確保中央擁有控制風險蔓延的強大能力，特別是在防止債務、金融風險演變成全面危機的情況下更是表現突出。但魚和熊掌不可兼得。

儘管中國領導人總是把經濟和社會穩定置於最優先位置，並厭惡風險，但對經濟刹車的容忍也是有限度的。這決定了中國領導人不得不在這個治理體制的優缺點間搖擺不定。中國2013年提出要改革現有治理方式並向現代國家治理體制轉型。這無疑是正確的方向。這就要改變官員過度依賴上級激勵，並引入「向下問責」的官員制度，但這需要中國領導人重新評估市場經濟風險的性質，改革維持全面穩定的現有控制方式。

© Project Syndicate

（原標題為《China’s Governance Tightrope 》文章未經授權，請勿任意轉載）