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羅德瑞克

• 哈佛大學國際政治經濟學教授

 

博賽爾

• 美國哥倫比亞大學法學教授

在發達和發展中國家，技術和經濟力量相結合已經創造出一部分先進生產力，它們往往集中在大都市，旁邊就聚集著大量相對不那麼高效率的生產活動和社區。這種效率二元論（productive dualism）背後掩蓋著許多當代弊病：日益加劇的不平等和排外、對統治精英信任的喪失以及對獨裁民粹主義者越來越多的選舉支持。但今天諸多政策探討所集中的解決方案都沒有抓住真正的根源問題。　

例如，借助稅收和財政轉移進行再分配預設既定的生產結構，而僅僅透過救濟來改變最後的結局。同樣，投資於教育、普遍基本收入和社會財富基金試圖增加勞動力財富，但卻並沒有確保財富的增加將被用於提高生產率。此外，就業保障和凱恩斯需求管理（Keynesian demand management ）基本無助於改善就業結構。

可以肯定，我們需要很多這樣的政策。但它們要想發揮最佳作用（而且從長遠看這或許是唯一途徑），就需要配備全新一套「生產主義者（productivist）」措施，上述措施直接干預實體經濟，目的是擴大生產性就業。

我們正在思考的戰略將包括三大相互強化的組成部分：通過提供拓展性服務改進管理合作專案並推進技術，來提升現有職缺的生產率和技能水準；通過支援現有地方企業擴張或吸引外來投資來增加優質職缺的數量；推動積極勞動力市場政策或勞動力發展計畫來幫助勞動者，尤其是來自風險群體的勞動者，掌握勝任優質職缺所需要的技能。

上述三個組成部分都已是老生常談，實際政府專案中可以找到其中每一項的組成元素。但現有政策往往植根於高不確定性條件下運作效果不佳的監管框架之中。什麼是好工作？可以合理創造出多少優質職缺？技術和其他企業層面的選擇究竟如何影響就業機會的創造？可以用到哪些補充政策杠杆？該如何拓展上述這套制度？

回答上述問題必定要結合地方的具體環境。只有透過公共機構和私營企業之間戰略互動的反覆運算過程才能回答這些問題，並且定期進行修正。針對特定地區的就業補貼和基礎設施投資等所謂以地域為基礎的政策研究凸顯了一個共同主題，那就是成功具有極大的偶然性。幾乎很少有放之四海而皆準的現成政策。

各國和各地之間透過稅收和其他補貼為吸引大型用人單位而展開的競爭效果尤其糟糕。最近，富士康（Foxconn）和亞馬遜（Amazon）分別在威斯康辛州（Wisconsin State）和紐約州（New York State）達成備受矚目的協定，現在已經被徹底引爆。

除不平衡外，它們還要以穩定的環境為前提，而這反映在固定而詳細的合同條款之中。當富士康面臨需求和技術變化，亞馬遜面臨意想不到的政治後果，根本沒有充足的空間進行重新談判或修正。

政治機制必須充分認識到任何有效的政策框架均具有臨時性和反覆運算性等特徵。幸運的是，建設上述制度所需原則並不需要真正白手起家。企業、監管機構和其他公共機構已經在其他領域發展出來的創新治理安排都是可以借鑒的。

在不久前的一篇論文中，我們從2大領域進行了詳細的說明：包括國防高級研究計畫局（DARPA）及其分支機搆美國高級能源研究計畫署（ARPA-E）的技術培育工作，以及愛爾蘭對奶牛養殖場的環境管理專案。

在極度不確定的情況下，無論監管機構還是企業，沒有任何一方能真正掌握中期調整可能性和成本的可靠資訊，有的只是對未來可能性的模糊猜測。在創新推動、環境監管、食品安全和民用航空等領域所採取的對策是，建立將持續目標規範與長期探索全新解決方案聯繫在一起的資訊交換制度（an information-exchange regime）。

例如在歐盟，監管機構將「優質水源（good water）」設定為野心勃勃的開放性結果。接受監管的實體和受影響各方（公司和農場、成員國、地方政府、民間社會主體）均有義務制定計劃實現目標，並定期彙報結果。

未能如實彙報、或者長期未能取得可行的結果（就像處於類似地位的其他主體所表現出的那樣）都會受到懲罰。這樣的方法並不是自我監督。像所有制度一樣，它們完全可能陷入腐敗或遭到破壞。但配合恰當的公眾監督，它們就可以在傳統方法無效的時候發揮作用。　

除幾個非常成功的社區大學培訓專案外，這樣的治理安排尚未被用於創造好的工作。但它們完全可以適應這一目標。「好工作（good job）」的概念就像潔淨水一樣，既不準確而且也需要以不斷進化並隨環境而改變的方式來進行操作。可以分四步引入一項好的就業政策。　

首先，通過立法或其他手段，政府致力於解決不良就業問題，成立一家機構間團體負責審查並及時修改監管對策，並提供資金和權力用於自願項目。其次，目前其監管領域直接影響到職缺豐富性和品質的監管機構（包括職業培訓、農業和製造業拓展、標準制定和其他類似領域）引入不僅可以誘導創新，而且可以提供服務協助弱勢主體跟上日益嚴格的企業要求的治理制度。上述要求可以採取不同的形式，包括特定的就業數量目標和/或標準規則。

第三，在當前監管機構無法抵達的領域，政府將設立志工、公私合作計畫以推進技術和組織前沿，或者也許更重要的是：提供輔助服務和可能的補貼來協助低效率/低技能企業躍遷至先進領域。最後，在自願安排取得成功的前提下，上述做法所涉及的領域將從強制提交提升工作品質和數量的可靠計畫開始，逐漸過渡為對非參與性企業的強制執行。

我們擬議中優質職缺策略一個吸引人的特點是，使各方能夠明確並解決在不確定條件下所面臨問題的同一種互動治理制度，同樣能使他們建立深化和拓展工作所需的相互依賴和信任。

取得成功所需的廣泛聯盟並不需要已經存在；它可以而且很有可能將是執行策略的結果。信任和全新聯盟既是共同解決問題的前提，同時也是（或者說更是）共同解決問題的結果。

© Project Syndicate

（原標題為《An Industrial Policy for Good Jobs》文章未經授權，請勿任意轉載）