除了反美與附和中國 馬英九的南海聲明沒有任何效果

陳方隅李昱孝 2021年02月26日 00:02:00

中國大肆軍事化南海各島礁和填海造陸才是嚴重侵犯我國主權,卻鮮少聽到馬英九對中國南海行動有所批評。(資料照片/張哲偉攝)

2月初(4),美國第七艦隊發出公告表示:「馬侃艦(USS John S. McCain, DDG-56)航行通過台灣海峽,展現美國對印太地區自由、開放的承諾;美軍將在國際法許可範圍內,持續在世界任何地點飛行、航行、與執行任務。」對此,蔡英文總統於2月9日的公開談話當中表示,美國軍機軍艦執行「自由航行任務」,是明確展現對印太地區安全現狀遭到挑戰的回應。現任國民黨高層(副祕書長)指出,蔡總統沒有抗議美國的自由航行任務,就是損害國格。(2/24日,美軍驅逐艦柯蒂斯威爾伯號通過台灣海峽,一個月內第二次)

 

而在2月17日,美國海軍第七艦隊驅逐艦拉塞爾號(USS Russel, DDG-59),前往南海執行艦「自由航行任務」,宣稱要挑戰「中國、越南和台灣等南海主權聲索國過度的海事主張,以及對外國軍艦無害通過沿岸國領海的非法限制。」對此,前總統馬英九發出長篇聲明表示,美國海軍說法不正確,且美軍駛入我國領海卻沒通報,有損我國權益,他並批評蔡總統沒有捍衛主權。

 

到底什麼是自由航行任務?美國為什麼會挑戰台灣的海事主張?美軍駛入了台灣的「領海」又是怎麼回事?真的損害了台灣的國格?說起來,這一切都跟長時間以來的「大中國」思維有關。

 

什麼是自由航行任務

 

自由航行任務(Freedom of Navigation Operations,簡稱FONOPs)自1979年以來即由國防部和國務院共同執行,旨在確保「公海」上的航行及飛行自由。這是美國長期以來堅守的海洋政策,也是美國的核心國家利益之一,主要是要確保航行自由不會受到爭議領土或海盜行為等因素影響,重點是要挑戰個別國家過度的海洋主張(excessive maritime claims),例如不符合國際法規範的海域和空域主張,以及對上述兩區域航行自由的過度限制。這樣的任務範圍擴及全球,當然也包括南海。

 

從公開的資料來看,美國在2015年首次針對中國在南海的行為執行FON任務,而且針對中國的任務次數逐年增加,近三年分別已增加到6、8、9次,這也反映出美中大國之間的關係變化。除了這些公開的FON任務資訊外,美軍也規律地派出軍艦通過台灣海峽,例如2020年通過13次。

 

美國第七艦隊「馬侃號」於4日航經台灣海峽。(取自美軍第七艦隊官網)

 

為什麼美國要挑戰台灣的南海主張

 

1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)當中規定,所有船舶均享有通過領海(領海基線與外部界限間寬度為12海里)的權利,不過必須符合第18條「通過」及第19條「無害通過」的意義。簡而言之,「通過」必須繼續不停地前進且不能進入一國的內水(領海基線向陸地以內的水域),「無害通過」則是外國船舶不能對沿海國主權、領土完整等使用任何威脅且必須遵守沿海國的相關規範等,即不損害沿海國的和平和良好秩序。至於軍艦是否也享有領海的無害通過權,《公約》僅在第三十條表示軍艦必須遵守沿海國規範,否則沿海國可以立即要求該軍艦離開,至於軍艦要通過是否須先通知沿海國則未有定論。

 

南海因為存在不同的聲索國(造成不同領海的主張)所以情況很複雜。中國和台灣都宣稱這整片海都是自己的(而且兩國宣稱的範圍還幾乎一樣,也就是所謂的11段線/9段線區域)。此外,中國主張軍艦並不享有無害通過權,因此軍艦的通過必須取得沿海國同意或事先通知;而台灣根據《外國船舶無害通過中華民國領海管理辦法》第14條規定,外國船隻通過「領海」必須事先告知且受國防部全程監控,且《領海及鄰接區法》第7條也規定需先行告知。所以在兩國的實踐下,其他國家的軍艦如果要通過此區,皆需「通報」,且不能夠有危害沿海國和平或違反其相關規定的意圖和行為。

 

不過,上述主張與一般海權國家(最明顯的就是美國與英國)的立場不同,因為這些國家認為軍艦在領海既享有無害通過權、也不需向沿海國報備或取得授權。在不同的認知下,美國認為「軍艦通過沿海國領海需事先通知或取得授權」是不符合國際法規範的,因此才會以「自由航行任務」來挑戰這種主張。

 

美方新聞稿中說要挑戰「中國、越南和台灣」對此區的非法限制這樣的字句在先前也出現過。2016年1月時,由於馬前總統登上太平島並且宣示,整個南海都是中華民國固有領土,所以美國國防部隨即發出新聞稿說要挑戰中、台、越限制航行權力與自由的意圖。

 

以2015年5月26日外交部在馬總統宣布「南海和平倡議」後所發的聲明為例,以下這段是我國對南海主權主張最常見的句子:「中華民國政府重申:無論就歷史、地理及國際法而言,南沙群島、西沙群島、中沙群島、東沙群島及其周遭海域係屬中華民國固有領土及海域,中華民國享有國際法上的權利,不容置疑。」

 

相較而言台灣海峽就單純許多。台灣海峽最窄處扣除兩國領海尚有46海里,這範圍不在任何一國主權下是沒有疑慮的。又台灣海峽在地理及功能上皆符合《公約》用於國際航行海峽的規定,理當適用「過境通行權」(限制較「無害通過權」寬鬆,但較公海的自由航行嚴格),但在美國的認知下(且美國並非《公約》締約國),台灣海峽為國際海域中的公海,因此美國派軍艦或軍機行使的是公海的航行和飛越自由。一般而言,美國派遣軍艦通過台灣海峽的目的,除了是進一步宣揚「公海的航行自由」外,也應是在向中國傳達台灣海峽絕不是中國的「內水」。

 

可惜的是,仍有很多人(尤其泛藍政客)不斷批評美國派軍艦通過台海造成兩岸的緊張,完全忽略了中國才是造成兩岸關係緊張的主因。

 

近日馬前總統的聲明當中,便大力批評美國,認為美國引用《公約》主張「軍艦可無害通過」但必須要申報。然如前所述,軍艦享有無害通過權與否,仍依國家不同而有不同看法,且《公約》當中其實並沒有明文規定。此外他似乎也忘記了美國挑戰台灣在南海的宣示,自己的政策(即宣稱整個南海都是我們的)便是最直接的原因之一。依照這樣的說法,中國大肆軍事化南海各島礁和填海造陸的行為才是嚴重侵犯我國主權的挑戰,外加三不五時就派軍機軍艦到處繞,為何卻鮮少聽到馬前總統對中國南海行動的批評?

 

美軍空拍中國積極軍事化美濟礁 (Mischief Reef)。 (2019年/湯森路透)

 

台灣對南海的主張是什麼

 

台灣過去在國民黨執政時期,一直都是用模糊處理的方式來面對南海議題,尤其是在宣稱整片海域都是「固有領土」,但從沒講清楚這個固有領土是什麼意思,既不按照國際法的標準來宣告是「領海」,又說其他國家船艦通過必須通報,而且就連「專屬經濟海域」的範圍也都沒有正式宣告。

 

這樣的作法可能有幾個原因。一方面是因為不管是要維繫並執行所謂「主權」或者「專屬經濟海域」的範圍,都需要有足夠的兵力投射補給線來「執法」,而就這部分來說,我們明顯做不到。光是看距離這個因素,台灣與此區域距離超過1600公里,我們沒有實力去執法,驅逐其他國家的船隻行為。而且我們也不可能阻止美國軍艦開過來這區執行自由航行任務。

 

二方面是此區牽涉到太多不同國家的行為者,包括越南、菲律賓、中國等等,每個國家都宣稱此區部份或全部的主權。

 

三方面是一直無法擺脫所謂中國自古以來歷史水域的這種思維方式,反正就一直講說這整片都我們的,但卻和當代國際法及國際政治脫節十萬八千里遠。

 

先前我國官方的主張和中國如出一轍,都是宣稱這整片海域都是「中國的」,差別只在於到底是哪個中國,ROC或PRC。如果仔細看馬英九辦公室發出的新聞稿,裡面引了很多法條跟大家說,為什麼通過領海必須要通報,包括我國的《領海及鄰接區法》、《聯合國海洋法公約》等等,內容主要就是批評美國通過我國領海沒申報,以及批評台灣執政者沒有向美國抗議,有損國格。馬辦要求各部會嚴正表態抗議,捍衛主權。但現在問題來了,到底南海的哪一個地方是我國領土?根據什麼樣的要件來證明南海是我們的?哪邊有宣告過?何時曾經執行過這樣的宣告?

 

當然現在台灣實質控制有太平島—南海最大的自然生成島嶼,而且也在上面駐軍。但問題是這個島從來沒有被任何國際法庭或者任何其他國家承認為一個「島」,甚至還曾經被國際仲裁庭宣布「目前」它只是個「礁」。先不論國際仲裁庭的法律效力和後續爭議,根據《海洋法公約》第121條,太平島必須先被認定為「島」而不是「礁」,才能夠宣稱擁有專屬經濟區和大陸礁層。太平島依據海洋法公約121條第一項,符合低潮時高於水面的定義,但無法維持「人類居住或其本身經濟生活」(並不是只有證明擁有淡水就可以),這類「小島」被賦予一個新名詞叫做「礁」。如果連南海最大的「島」,現階段都不能被判定為「國際法上面的島」,那要說其他小島是島就更難了。而且重點在於,若將太平島領海基線往外延伸12海里,也無法據此宣稱整個南海都是我們的。

 

馬前總統以及過去我國一直用這種「歷史性水域」的方式宣稱擁有南海,這種超現實的說法,除了反美以及附和中國說法(罵美國,說他們引起爭議)之外,沒有任何效果。

 

需要一套整體的國際法論述

 

台灣過去由於「中華民國等於中國」的思維,導致我們鮮少研究官方政策是否與現今國際法相符合,尤其在過去中國國民黨執政下,研究方向更是不可能違背這樣的旨意。這當中以南海政策和釣魚台相關論述為最典型的例子。國際法當中要證明自己的領土,有一定的要件和程序,不是隨便拿個古書出來說上面有講到就可以證明是自己的領土。有很多真正重要的事情,例如針對太平島上是否可以維持人類居住和經濟生活,以及國際法庭怎麼看待這些定義,這些要件卻從來沒有人認真研究過。

 

台灣要真正成為一個海洋國家,在國際法和外交政策上的研究不可少。我們現在必須要好好投入心力研究,以期能夠依據國際局勢發展程度提出不同論述。過去那樣子打模糊仗或者延續大中國思維的方式,在各方面來說都是台灣融入印太戰略以及成為海洋國家的障礙。

 

我們可以看到這一個月以來,美國已經派軍艦通過台海、駛向南海,美日印澳四方會談繼續進行,美日澳三國在太平洋演習,還有美國兩大航母群在南海演習,這些都是中美對峙持續白熱化和常態化的表現。蔡總統2月9日的公開談話肯定美國回應印太地區安全現狀的挑戰,其中有兩層意義。一方面是將台灣放在美國印太戰略重要環節,另一方面是也再把整片南海視為我國的「固有領土」。但我們仍然需要一套整體的國際法論述,無可迴避。

 

美國執行這樣的自由航行任務,可以視為美國做為一個全球最強霸權國家的象徵,因為要能夠確保航行自由,背後需要軍力投射能力。也沒有哪個國家有辦法像美國一樣動不動就把航母開到世界各個角落。

 

美國確保航行自由一直以來都是最核心的國家利益之一,並不會受到政黨輪替影響,當中一個重要的考量點就是確保台灣海峽不會成為中共的內水,也要確保南海不會軍事化、受到中共控制。對台灣來說,我們當然不用事事都聽美國的,但是就美國的自由航行任務這兩點最核心考量,何嘗不符合我國國家安全的最根本利益?

 

※作者為美國台灣觀測站共同編輯


 

 

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