2021年4月7日，美國國務院發言人普萊斯（Ned Price）在例行記者會上表示：「我們與菲律賓盟友都對中國海上民兵船大量聚集在牛軛礁感到憂慮……我們重申對菲律賓的堅定支援，並呼籲中國遵守2016年國際仲裁根據海洋法公約做出的最終和對各方都有法律約束力的裁決。」在被問及拜登政府是否跟隨川普政府，認定《美菲共同防禦條約》（The Mutual Defense Treaty between the Republic of the Philippines and the United States of America, MDT）將涵蓋菲律賓受到攻擊的情形。普萊斯答覆：「正如我們此前的表述，針對在太平洋、包括在南中國海行動的菲律賓武裝部隊、政府船隻或飛機的武裝攻擊，將觸發我們履行在MDT下的義務。」不過約在同一時間，於菲國專屬經濟區內的仁愛暗沙附近，又爆發菲國媒體遭解放軍22型飛彈快艇追逐之事件，由於是中國首次在南海動用軍方船隻對付平民，讓菲律賓舉國譁然。

美國為抑制中國的南海擴張主義，長年於中國所佔島礁周邊海域實施具戰術「不確定性」的「自由航行任務」。自川普政府迄今，「自由航行任務」已逾30次（赴最靠近菲國之美濟礁至少有6次），儘管次數逐年增加，惟中國在南海的擴張活動未見緩和。

美菲南海防禦合作尚無法對中國形成有效嚇阻

中國船艦一再「侵入」菲國所稱「西菲律賓海」（與南海重疊之菲國專屬經濟海域）之問題，說明美菲防禦合作仍無法對中國造成有效嚇阻。嚇阻力之所以不足，主要與三個困境有關：

（一）菲國缺乏南海抗中意識：2019年初，針對中國船隻頻繁現蹤菲佔中業島之事件，時馬拉坎南宮發言人帕內羅（Salvador Panelo）僅表示，菲國將會和善地要求他們停止此舉；至於杜特蒂雖揚言將採取軍事行動，卻又表示這不是警告，「只是給朋友的一點建議」。杜特蒂政府此種態度，再加上因中國抗議便停止在爭議礁灘上設置漁船庇護所，於去年國情咨文重申菲國無法承擔與中國兵戎相見之結果，以及在美國發布南海立場聲明及制裁後，卻稱不會禁止中企參與菲國建案等作為，無不在鼓勵中國之擴張主義。又菲國總統府發言人羅克（Harry Roque）近日針對牛軛礁海上民兵問題，所謂菲中「雙方沒有實質爭議，因為他們（中國人）並不打算永久停留」一說，更讓美菲安全合作無從著力。

（二）菲國在南海安全上未敢依賴美國：自美中貿易戰後，杜特蒂更銳意於開展非傳統的對外經濟、安全關係，以避免捲入美中兩強的衝突，然就在拜登確定入主白宮後，菲國菁英轉而憂心於新任民主黨總統可能帶來的親中危害，在他們看來，當中國於1990年代初強佔美濟礁，或於2012年奪取民主礁（黃岩島）之際，畢竟柯林頓、歐巴馬等民主黨總統皆曾「作壁上觀」。

（三）不使美菲共同防禦觸「礁」（意指未將MDT適用於菲佔島礁）：拜登上任第一週，美國國務卿布林肯即向菲國外長強調MDT的重要性，並重申前國務卿蓬佩奧於2019年3月有關MDT得適用於南海菲國部隊機艦之立場。而上揭宣示之所以無礙於中國對菲國南海聲索權之侵害，關鍵即在於蓬、布兩位國務卿所謂之協防標的，僅觸及MDT第五條的「公務人員」，對於同條所明文的「島礁領土」，[4]乃至於菲國「一般人民」，則刻意略而不談。惟包含中國海上民兵「入侵」菲國專屬經濟區，以及4月8日中國首度以軍艦對付菲國平民等事件，再再凸顯出美菲雙方為防禦合作填補破口的迫切性。

觸「礁」的美菲防禦合作更利於自由航行

針對中國漁船於牛軛礁活動之爭議，中國外交部發言人趙立堅於2021年4月6日聲稱：「否定中國漁民在南沙傳統漁場上千年生產作業的歷史和權利，違反了包括《聯合國憲章》和《聯合國海洋法公約》在內的國際法，這是不可接受的」。若連同去年12月由中國南海研究院與英籍法律事務所合撰之《南海仲裁案的法律批駁》來看，足見中國正致力於將「歷史性所有權」概念予以法制化，使之成為與《聯合國海洋法公約》並行的一般國際法。此等傾向或係中國在與東協磋商「南海行為準則」過程中遭遇挫折之結果，即在準則制定之原則性規範一節，中國難以籠統之「可操作性」概念，來置換東協所標榜的「符合國際法律」主張，一定程度亦反映美國自川普政府末了擺向「以規則為基礎」的國際秩序觀，已廣為東協或歐洲國家認同，迫使中國不得不另闢法律詮釋蹊徑，據以突圍。

有鑒於中國前揭之法律作為，乃至於美菲南海防禦合作尚無法對中國形成有效嚇阻之現實，白宮與馬拉坎南宮應嘗試跨出以「非傳統安全合作」（4月12日所舉辦的菲美「肩並肩」聯合軍演，仍以應對天災和極端主義襲擊為要旨）為主調的美菲防禦關係，甚至在外交宣示上跨出MDT第五條的「公務人員」，將協防標的觸及由菲國所佔或事實管轄之「島礁領土」，畢竟，條約最是國際秩序的基礎規則，且美國確曾在2020年7月所揭櫫的《美國對南海海洋聲索立場》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea）中，具指中華人民共和國依南海仲裁《判斷》無權主張美濟礁及「湯姆斯第二灘」（Second Thomas Shoal/仁愛暗沙〔台〕、仁愛礁〔中〕）等全然為菲律賓主權權利與管轄權所及之地物。

筆者近日發現，適足代表川普南海政策的《美國對南海海洋聲索立場》，已自美國國務院官網移除，似乎暗示美國對於南海議題，將回到歐巴馬時期不評論實質問題（the merits of the case）之狀態。惟至目前為止，拜登政府在執行「自由航行任務」、雙航艦演訓、聲援東南亞聲索國對抗中國壓力、支持南海仲裁結果暨《聯合國海洋法公約》，乃至於重申美菲防禦義務等作為，仍體現了美國南海政策之延續性。倘美菲共同防禦合作得以觸「礁」，則美軍在南海的自由航行任務，將更具正當性，對中國的擴張主義威脅應更具壓制性。

※作者為國防安全研究院中共政軍與作戰概念所助理研究員。本文授權轉載，原文出處。

（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）