去年底短暫沈寂的南海議題，從今年2月下旬隨著中國在其七座人工島上的進一步軍事部署曝光，開始有重新升溫的跡象，但程度並不像南海仲裁發佈之前緊繃。在朝鮮半島局勢緊張之際，南海議題重新浮上台面可視為中國舒緩東北亞壓力的作為，另外也牽制菲律賓及東協，在南海行為準則的磋商佔據優勢。短期之內，美國川普政權將因戰略方向不明，而難以提出有效對策因應。

去年12月爆發中國海軍船隻在菲律賓外海劫走美國海軍的水下潛航器事件之後，南海議題未再成為兩國焦點。然而情勢在2月下旬發生變化。美國海軍航空母艦卡爾文森號（USS Carl Vinson）率領其戰鬥群，在19日進入南海執行川普政府的首次航行自由任務後，西方媒體在23日披露，中國已經完成在南海七座人工島上，可能用來部署長程防空飛彈的建築設施，打破習近平2015年訪美時，公開宣稱不會軍事化這些主權存在爭端的人工島的承諾。

其後在3月14日，中國媒體報導海南省三沙市市委書記兼市長肖傑，曾在3月初的全國「兩會」期間表示，三沙市在今年將會在中國佔領的黃岩島，繼續推動設置「環境監測站」的前沿工作，等於駁斥菲律賓前外長雅賽（Perfecto Yasay Jr.）此前宣稱，習近平去年當面向菲律賓總統杜特蒂（Duturte）保證，絕不會將黃岩島修建為人工島。儘管中國外交部發言人華春瑩在3月22日否認此事，但已在菲律賓國內引發軒然大波與激烈辯論。

南海議題的重新升溫，時間上緊接於朝鮮半島局勢之後。中國既不能（或不願）制止北韓的核武與彈道飛彈開發，也無力阻止南韓堅決在境內部署中國強烈反對的美國「末端高空防禦系統」（THAAD），更無法讓美韓接受停止聯合軍演，換取北韓暫停核武開發的提議，外交上出現難得一見的極大挫敗，甚至可能必須面對美國對北韓動用武力，或核武化南韓與日本的發展。北京需要找到突破口來舒緩內部壓力，同時警告美國勿在朝鮮半島過於忽略北京的戰略利益。

「兩會」期間部分激烈的對台發言是對內宣傳的一部份，真正的重點則是南海。北京清華大學閻學通教授指出，中美兩國在南海問題上都在爭取南海周邊多數國家的支持，鑒於目前南海地區所有島嶼都已被相關國家實際控制，可以推斷，在不發動戰爭、不以武力奪占島礁的情況下，任何國家都很難改變這些島嶼的實際控制現狀，島嶼控制權的歸屬問題對中國崛起的作用大致固定下來，成為常量而非變數。但東協的敵友傾向是重大的戰略變數。閻學通認為，如果中國通過自己的力量和戰略調整，在南海問題上比美國取得更多支持，中國崛起的戰略安全環境就會有重大改觀，比南海的經濟利益和島嶼實質控制權更重要。

依照克勞塞維茨（Carl von Clausewitz）的理論，聯盟的重心是當中力量最強大的國家，擊潰這個重心，聯盟就會崩解。中國在南海的人造「島鏈長城」就是這個作用：藉著軍事化人工島以及增加部署，提高美軍（戰勝）的風險，削弱美國高層介入南海議題的戰略意志。據日本媒體日前披露，中國軍方可能認為這樣的作法已經奏效：來自南海艦隊（已改名為「南部戰區海軍」）的一份報告指出，美國在南海缺乏與中國開戰的能力與意志。在中國看來，已卸任的歐巴馬政府固不必說，剛上台的川普政府目前也看不出願意在南海挑戰中國的戰略決心：國務卿蒂勒森（Rex Tillerson）在1月中曾宣稱，要封鎖中國進入人工島的通路，但很快就軟化態度；被視為強硬派的國防部長馬蒂斯（James Mattis）也認為，不需要在南海執行除了航行自由任務以外的其他大規模軍事行動。

若這種認知屬實，黃岩島建設人工島的軍事重要性就降低，但作為中國牽制美國與東協的籌碼，政治重要性更為升高。中國很可能已經從杜特蒂的多次言行初步確認，其對包括黃岩島在內的南海各島礁主權的關注，明顯不如漁權。此外，杜特蒂政府目前對整個南海議題的主要路線，是盡快完成延宕多年的南海各方行為準則（COD）架構磋商，南海仲裁則被「冷凍」。固然中國堅決不接受的立場，是仲裁遭杜特蒂政府冷凍的其中一項原因，但仲裁是杜特蒂的前任，艾奎諾三世（Benigno Aquino III）留下的重要遺產，會大大限制對華立場南轅北轍的杜特蒂政府的外交路線。南海行為準則卻可以作為杜特蒂政府的重大政績，特別菲律賓又是2017年的東協輪值主席國，地位相當有利。中國在仲裁發佈後也改採主攻南海行為準則的新路線，成為杜特蒂在爭取中國經濟援助之外，無論如何也要守住對華路線的另一項重要原因。

菲律賓的態度轉向，讓美國、日本，以及東協其他擔憂中國海上行動的國家如越南等，都受到嚴重牽制，無法形成統一戰線。加上美國缺乏決心，南海未來的整體局勢，目前來說對中國相對有利。放出黃岩島可能建造新設施，再由中國外交部加以否認相關報導，除了對杜特蒂施加壓力之外，也有助於轉移外界焦點，讓中國舒緩朝鮮半島局勢的壓力。只是菲律賓內部的反華情緒已被挑起，杜特蒂未來勢必面臨內部對其中國政策更大的反彈，政局的分裂與紛亂可想而知。這對美中日三國都是考驗，也牽動下一波進行中的東亞大國角力。

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※作者為國立政治大學外交系博士，專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學，及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問，期間出版《和諧世界與亞太權力平衡：中國崛起的世界觀、地緣戰略，及戰略文化》。現為獨立研究者。