許多人提到德國的自有住宅擁有率大約只有一半，亦即有一半的家庭住在租賃房屋中。希望台灣能夠學習德國經驗。這樣的期待是否符合台灣社會的現況以及是否具備成熟的發展條件，有值得進一步商榷的必要。

德國的社會住宅

在二戰結束後初期，西德政府大量興建所謂的「福利住宅」，總量高達1,000萬戶，可以容納3,000萬人口，之後政府持續興建或獎勵民間興廣建社會住宅，以合作社方式經營，提供住戶30年低廉的租金。

德國的法令規定，對租屋的人提供相當的保障，例房東與房客簽訂長期租約，房東不能任意要求房客搬家，房租不能高過合理房租的20%，房東不能任意調漲房租。然而，近年來德國各大城市因供需失衡房租大幅飆漲，嚴重影響到德國人的生計。2019年10月柏林市政府祭出5年內房租凍漲政策。

柏林市政府的房租凍漲政策依據房屋的建造年份、大小和裝修等因素，設定了不同的租金上限，如果房東在此政策實施前就已將租金提高至超過合法上限，則必須降低租金。這項政策廣受民眾的歡迎，卻在2021年4月被德國憲法法院宣告違憲。

台灣的住宅政策

有別於德國的制度，台灣一開始實施的是另外一種住宅政策_「住者有其屋」，政府興建大量的國民住宅，還有軍公教住宅輔建，所以自有住宅擁有率高達84.6%，這樣的比例接近實施社會主義的國家，而新加坡的自用住宅擁有率高達90.3%，顯示台灣仍有努力的空間。

仔細分析德國的住宅政策，它似乎像是過去台灣公家關機的眷屬宿舍，變成社會福利的一部分，人民當然傾向選擇租房子，有大量租金低廉的「宿舍」可以住，為什麼要買房子？然而，目前台灣並沒有這樣的社會條件。

社會住宅有存在的必要，就像過去有出租國宅那樣，但是一定要有完整的配套措施。從一個制度(住者有其屋)到另外一個制度(社會住宅)，堪稱工程浩大，如何順利地換軌？要付出多大的社會成本？

事實顯示，無論是住者有其屋或者社會住宅，兩者都需要配套的措施，住者有其屋並不是排斥商品住住宅，而在於廣建成本價住宅，滿足國民自用住宅的基本需求，反之廣建社會住宅，提供長期低租金的住宅予經濟弱勢的住戶。

最不好的情況是政府的住宅政策陷入兩面作戰，造成左支右絀的窘境，政府在成本價自用住宅消極無所作為，房價讓商品住宅予取予求，另一方面社會住宅明顯緩不濟急，數量少到完全淹沒在租房市場上，無法在房租市場上發揮任何的制衡作用。

滲流理論與社宅門檻

如果台灣的住宅政策要達到像德國租屋市場那樣的境界，讓多數的國民覺得買不如租，靠著租屋可以安安穩穩地度過一輩子，那麼所謂只租不售的社會住宅至少占比要超過30%的門檻，以現在的住宅總數900萬戶而言，這個具有統計學意義的數字將是300萬戶，而不是小英政府所設想的目標值20萬戶，後者只是杯水車薪而無法發揮有意義的影響力。

這個300萬戶的推估值是依據德國在戰後重建所興建的社會住宅總數以及物理學上所謂的滲流理論(Percolation Theory)。在二戰後，西德大舉興建社會住宅高達1,000萬戶以後，大約占當時住宅總數的30%。在靠政府的力量無以達成那樣的目標，德國政府同時獎勵住宅法人機構興建社會住宅，列管期限為30年，因此必須持續興建或補充社會住宅，維持一定的門檻。

至於所謂的滲流理論係指在混合兩個性質完全不同介質的複合材料中，探討由其中一個介質的性質(例如導電性或擴散速率)可以達到主導混合材料的門檻。例如把導電值很高的鋁粉與絕緣的氧化鋁混合在一起，當鋁粉的體積比超過一個臨介值(例如30%)，這個混合體的導電性就趨近於鋁的導電性。

滲流理論可以用於解釋先前新冠肺炎的傳染現象，每一個未曾染病或未施打疫苗的人都是傳染病的介質，染疫或施打疫苗後得到抗體就變成非傳染病的介質，英國首相強生說對抗新冠肺炎讓60%以上的人染疫就可以達到群體免疫。這也是台灣防疫的經驗，讓六、七成以上的人染疫或施打疫苗產生抗體，並在過程中能夠軟著陸，防疫就算大功告成。

滲流理論可以提供社會住宅政策的理論基礎，假設只考慮居住的需求，排除投資或炒房等因素，購屋與租屋是兩種截然不同的行為，選擇購屋或租屋是兩件獨立的事件，每個人選擇租屋的機率為p，不選擇租屋的機率1-p。基於這樣的假設，我們可以進一步地評估要達到類似德國社會住宅政策效果的門檻值。

當住宅需求的群體很大時，就存在一條可以貫穿整個群體的路徑，從3維簡單立方模型的滲流理論而言，住宅政策要產生買不如租的政策效果，社會住宅的臨界值趨近於30%。顯然地，台灣住宅總數約900萬戶，未來要達成2-300萬戶社會住宅的目標將會是一個遙不可及的社會改造工程！

房租與房貸屬性不同

假設人是經濟理性的動物，純粹為了居住選擇租屋或購屋。德國的自有住宅擁有率為52.5%，表示在德國租屋與購屋的條件近乎相等，例如租屋市場有足夠的供給量，租金處在低水位，房東不能任意趕走房客，法令保障房客的權益。

台灣的自有住宅擁有率是84.6%，表示大多數的人認為購自有房屋相對有利。通常房租與房貸有一個黃金交叉，在那時間點之後，房貸低於房租，形同房客在替房東繳交房貸，而產生「租不如買」的情況。

另外一個更關鍵的因素是，房租與房貸是兩個截然不同的性質，房租屬於生活費用，付出去就有去無回，進入別人的口袋；而房貸形同定額定期的儲蓄，會轉換成為個人的資產，在退休收入減少之後，人們還可以「以房養老」，變成社會安全體系的一個重要環節。有自有住屋者不需要為房價與房租上漲而煩惱，「住者有其屋」的政策扮演社會安全的力量。

如果無法有效地調控抑房價，讓房價節節上漲，有錢的人買得起房屋，沒有錢的人更買不起房屋，沒有錢的人付房租給有錢人房租，房租隨著房價上漲，房東的資產愈來愈多，房客的負擔愈來愈沈重，造成貧富差距愈來愈大。

誰來定義房價

從十八世紀工業革命以來，城市提供大量的就業機會，人口往城市集中，城市化的結果造成都市土地價格的上漲，社會主義視土地投機為不勞而獲，屬於社會的不道德，因此十九世紀的社會改革學家提出各種土地改革的主張，包括漲價歸公以及土地公有化。而所謂的土地正義涉及地權、地價、地用與地稅，其中最核心的根源在於地價，地價上漲帶動房價的上漲，影響到居住的基本人權，因此如何抑制土地價格的飆漲變成執政者的重要課題。

台灣的政府主導大面積的土地開，包括新訂或擴大都市計畫的區段徵收，或者原有都市計畫大範圍的市地重劃，再加上台糖、中油等國營事業單位掌握大量的都市土地庫存，公部門具有定義地價的能力，最好的方式就是以成本價讓售，興建國民住宅、合宜住宅或社會住宅。

同樣地，當政府擁有足夠的住宅庫存時，就擁有定義房價的能力。在1990年代，為什麼國民住宅會滯銷，就是政府大量興建國民住宅，對商品住宅產生制衡作用，差距不是很大，由於國宅的品質遠不上商品住宅，而且還要排隊等候，所以有人就寧可選擇商品住宅。自從國宅停建之後，商品住宅失去制衡，房價有如脫韁的野馬，在市場狂奔不已，政府有如被拔掉大牙的老虎。

社會住宅與國民住宅是在租屋市場與購屋市場上兩條平行線，廣建社會住宅對調控房價無補於事，房價上漲反而造成房租的上漲，這是政府要面對的嚴酷現實。政府可以參考新加坡的住宅政策，讓人民有權以接近成本購買公共住宅，做為人生第一戶的自用住宅，因此住會住宅採取租售並行的政策。同時，仿效廣受年輕家庭歡迎的「準公托」與「準公幼」的精神，鼓勵非營利的民間住宅法人機構，由政府提供土地，以合作分屋的模式，廣建年輕人負擔得起或租得起的合作住宅。

結論

住宅涉及城市規劃與都市土地的供給，其生產週期至少長達10年以上，因此政府必須要有前瞻且長期穩定的住宅政策，吾人最不為樂見是政府試圖兩面作戰，結果卻雙雙失守，造成房價與房租的雙漲，這大概就是台灣社會住宅市場的現況。考量推動社會住宅，達到政策效果的門檻過高，若在住者有其屋與社會住宅兩者之間，只能重點擇其一而行，吾人寧可建議政府的住宅政策定調如下：以「住者有其屋」協助大多數家庭購買自用住宅為主，而以推動「社會住宅」照顧弱勢家庭為輔，希望它可以成為一項務實的住宅政策。

※作者為國立陽明交通大學榮退教授