徐世榮:解嚴30年 台灣的土地徵收還在戒嚴中

徐世榮 2017年08月01日 11:25:00

不論是都市計畫或土地徵收計畫,所謂的民眾參與其實都僅只是做做表面功夫。(圖片摘自南鐵青年臉書)

針對台南鐵路東移及地下化一案,交通部鐵路改建工程局(後稱鐵工局)已經在今年3月15日正式動工,此刻鐵工局及台南市政府也正如火如荼的在台南市東區及北區舉辦「台南市區鐵路地下化計畫公聽會」,舉辦公聽會的法源依據為《土地徵收條例》第10條1項及第2項,「需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者,於申請徵收土地或土地改良物前,應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前,應舉行公聽會,聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」工程先行動工,再來辦理土地徵收公聽會,已經顯不合邏輯,然而,政府所履行的行政程序是否合法合憲,更值得重視。

 

這是因為台南鐵路東移及地下化一案的事業計畫早在民國98年就由交通部報請經建會(現國發會)核可,後續並由行政院核定在案,因此在公聽會當中,交通部鐵工局及台南市政府往往以行政院已經核定為理由,只是照本宣科的把核定的事業計畫唸一遍,完全忽視民眾的疑慮與建議。但是,前述法律卻明文規定,交通部鐵工局在民國90年代,於事業計畫報經交通部許可之前,即應舉辦公聽會,讓民眾知曉這個事業計畫的工程建設內容及可能的衝擊影響,並聆聽民眾的建言,但是那時並沒有舉辦,接下來在報請經建會核可時,也沒有舉辦,後續在報經行政院核定時,依舊是如此,完全都是行政部門的內部作業,民眾幾乎是完全不知情,將其稱之為黑箱作業應不為過。

 

也就是說,行政院早在民國98年即核定台南鐵路東移及地下化工程,但是在那之前,依法即應舉辦的土地徵收公聽會,卻是在8年之後的今日,甚且是在工程已經動工的情況下才正式舉辦,請問,這有符合法律及憲法的規定嗎?如果不符合,那這個事業計畫及現在已經動工的工程有它的正當性及合法性嗎?

 

這個問題相當的重要,因為它涉及了人民財產權及生存權的保障,而這是屬於憲法基本人權層次的嚴肅課題,不應以土地徵收政府會予以金錢補償來予以扭曲與誤導。《大法官釋字第400號》表示,「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定,旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能,並免於遭受公權力或第三人之侵害,俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」類似的解釋也持續出現在《大法官釋字第709號》及《大法官釋字第732號》,也就是說,財產權絕非僅只是金錢的價格,它更是人民的自由權、人格權及人性尊嚴,因此是屬於重要的基本人權,不可輕易的予以侵害與剝奪。

 

另外,《大法官釋字第443號》及《大法官釋字第709號》也強調「憲法第10條規定人民有居住之自由,旨在保障人民有選擇其居住處所,營私人生活不受干預之自由。」政府若要剝奪前述基本人權,一定要踐行「憲法要求之正當行政程序」。我們因此要強烈質疑,行政院核定在先,卻在8年後再行舉辦公聽會,恐已經不符合「憲法要求之正當行政程序」,嚴重侵害了人民的基本人權。

 

同樣讓我們擔憂的是,交通部目前正不斷地複製相同有違憲之虞的行政程序。在前瞻計畫中,交通部提出「台南鐵路地下化延伸至永康、善化地區計畫」,交通部次長范植谷在7月23日對此案表示「樂觀看待,希望年底前核定」,若核定順利,將於明年展開綜合規劃。另外,針對「彰化鐵路高架化工程計畫」,據7月28日報載,在交通部長賀陳旦裁示鐵路局應啟動彰化機檢段的遷移作業,而同時彰化縣政府也需盡速辦理都市更新作業,協助用地取得後,彰化縣政府指出,修正計畫可在8月份陳報交通部後再轉國發會及行政院,爭取在12月底能夠全線定案。

 

根據這兩則新聞報導,皆表示前瞻計畫的行政程序是:1.中央先核定2.綜合規劃3.工程施做,而這也與現行台南鐵路東移的行政程序是一樣的。試問,當行政院或交通部在第一階段事業計畫核定時,所需舉辦的公聽會辦理了嗎?當地居民有多少人知道自己的土地要被徵收、房屋要被拆除、家人即將要流離失所呢?沒有的。

 

這就是「先射箭、再劃靶」的威權行政模式,長期以來,這個政府都是中央由上而下的先核定政策,那時根本都沒有考量民眾參與的必要性及基本人權的保障,縱然是後來的「綜合規劃」,其實也都是在已定的「核定政策」大前提下來進行綜合規劃,因此,不論是後來的都市計畫或土地徵收計畫,所謂的民眾參與其實都僅只是做做表面功夫,公聽會的舉辦也僅是徒具形式而已,根本沒有任何實質的意義。

 

然而,更為重要的是,這表示人民在憲法上本應獲得保障的基本人權,如憲法第15條及第10條,是完全被忽視的,而土地徵收所需具備的公共利益要件,依舊僅只是由極少數權力菁英及行政官僚所獨斷,距離《大法官釋字第709號》的要求,「憲法要求之正當行政程序」及「以公開方式舉辦聽證,使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯」,實在是非常的遙遠。

 

就在日前,7月15日,國人在紀念解嚴30年,但是,不禁要問,土地徵收真的解嚴了嗎?人民的權利保障真的有回歸憲法的規定嗎?前述這套「先射箭、再劃靶」的威權行政模式有因為解除戒嚴而有任何改變嗎?很遺憾地,沒有的。解嚴,不是在問那一個政黨上台或下台,而是要問,我們是否有真正的回歸憲政,若依照目前依舊在施行的這套威權行政模式來看,土地徵收應該是仍然存活在戒嚴當中。

 

※作者為政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任

 

 

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