沈榮欽專欄:習近平為何走上這條路-中國必然走向獨裁嗎(一)

沈榮欽 2018年04月03日 07:02:00

中國人大將中國共產黨的領導入憲法本文,法定權力集中於共產黨,而共產黨權力集中於無任期限制的個人,更使得這次領導體制的修改更是意義非凡。(中新社提供)

中國人大以2958票贊成、2票反對、3票棄權通過修憲,國家主席得以不受兩任任期的限制。由於中國國家主席、中共總書記與軍委主席有「三位一體」的傳統,因此習近平近來修改憲法中國家主席任期的限制,意味著習近平或將打破鄧小平立下集體領導的傳統,由集體專制走向個人獨裁,加上本次將中國共產黨的領導入憲法本文,法定權力集中於共產黨,而共產黨權力集中於無任期限制的個人,更使得這次領導體制的修改更是意義非凡。

 

憲法從未制約中共權力鬥爭

 

但是這次的修憲卻帶來幾個難解的困惑。憲法是一套規範政府權力的運作以保障人民權益的規則,但非民主國家的憲法對政府權力的規範力量通常相當有限,因為缺乏違憲審查機構,而且最高執政者可以決定是否遵守這些規則,例如毛澤東就曾表示不相信憲法,儘管中國1954年的憲法曾經廣徵一億五千萬人的民意,並經全國人大全票通過,但是在中共早期的權力鬥爭中,憲法從未扮演任何規範力量足以限制領導人的行為。即使目前的憲法乃是基於1982年的修憲,官方宣稱是「建國後最好的憲法」,但是依舊有強烈的領袖意志,對基本人權的保障依舊形同具文。既然如此,何以本次修憲刪除國家主席的任期能夠激起如此強烈的反應?

 

不僅如此,對本次修憲所透露出的中共高層權力訊息,也有完全不同的解讀,許多人認為習近平藉由反貪去除政敵後,權力達於頂峰,因此敢於修改憲法的任期規定,邁向個人獨裁,本次修憲將「習近平新時代中國特色社會主義思想」寫進憲法序文,是繼毛澤東之後第二位仍在執政掌權時,便將治國理念寫入憲法的中共領導人,Stein Ringen更認為習近平目前的權力地位或已超越鄧小平,媲美毛澤東。

 

中國人大以2958票贊成、2票反對、3票棄權通過修憲,國家主席得以不受兩任任期的限制。(湯森路透)

 

這樣的論點在過去是不可想像的,回顧鄧小平過世時各界的評論,普遍認為鄧小平將是中國最後一位強人,中國不可能再出現獨裁者,由於毛澤東與鄧小平擁有多樣的經歷與權力來源,混合傳統與魅力型的權力基礎,後繼的領導者不具備這樣多樣的權力來源,在中國「中央政治集權、地方經濟分權」的制度下,技術官僚大量透過省市的的經歷升上中央領導組織,即使是國家領導人也必須遵循鄧小平所立下的集體領導的分權制度。

 

習近平曾只是「權力大一點的政治局常委」

 

而且自從改革開放後,民間力量不斷滋生,國營企業所佔中國生產比重不斷下跌,互聯網上多樣化的資訊也越來越難以壟斷,不僅國外旅行變得普遍,海外歸來的留學人口也與日俱增,幾乎所有人都認為儘管中國仍是一個專制國家,但是個人獨裁的機會已經一去不復返,如同2011年一位中國的資深學者對David Lampton總結當時的共識:「我們已經從強人領導、即鄧小平移轉到江澤民,他們還可以稱為『核心領導人』,現在移轉到胡錦濤以及他選定的接班人,他們稱不上『核心領導人』,『只能說是在集體領導中地位高人一等』。」即使在習近平上任時,一般輿論仍堅信習近平不過是權力較其他政治局常委略高一點的領導人罷了。

 

但是就在習近平修憲後,輿論立刻完全轉向,認為習近平修憲將中國退回個人獨裁的年代。儘管如此,也有少數人持完全相反的意見,認為正是因為習近平的權力基礎不穩,必須同時對抗江澤民與胡錦濤等派系,以及與王岐山不穩定的聯盟,加上反貪得罪太多人,對卸任後的處境缺乏信心,因此必須修改任期規定以確保權力長存。這種意見的分歧固然源自中國領導階層資訊的不透明,但是也顯示缺乏理論幫助我們系統化的理解獨裁權力集團的運作模式,使得意見經常隨著中國領導人的更迭與大膽的行動,兩極之間突兀的擺盪。

 

習近平究竟是「權力大」或「權力小」

 

為了避免這種尷尬,我們可以應用相關的理論建立一個一般性的架構來理解中國高層的權力變遷,一個抽象的架構固然會因為理論一般性的需求而忽略某些具體的政經條件,但是好處是這種作法可以提供一個具有內在一致性的權力變遷解釋,並可以透過對架構參數的修正,預測某些未來的發展。例如習近平修憲究竟是因為權力大到令他自信可以擺平不同派系的反彈,還是權力小到對下台後的生活不安?這個架構能夠令我們超越這些表面看似相反的論述,提供一個能夠統合這些矛盾的一致性解釋。

 

具體而言,這個架構應該要能解釋毛澤東、鄧小平與習近平三人所代表中國專制制度的變遷,分別是:為什麼毛澤東享有無上的權柄,卻還要設立接班人與之分享權力?為什麼鄧小平要修改毛澤東的繼承規則,建立集體領導與隔代指定接班人的傳統?以及我們的核心問題:習近平修改憲法任期規定再度走回個人獨裁是必然的嗎?

 

中國獨裁者繼承的三種類型

 

讓我們話說從頭,既然獨裁者享有近乎不受限制的權柄,為什麼獨裁者要設立接班人?中國數千年的歷史乃是一部獨裁史,歷代各朝為世襲君主,多採取長子繼承制;民國成立後,雖然由蔣介石的國民黨專政,但試圖以憲法規定,由國民大會間接選舉國家元首;之後共產黨建國由毛澤東一人獨裁,並由他指定接班人。中國歷代這三種不同的類型,正好代表三種不同的獨裁者繼承規則:世襲、開放規則與指定接班人。

 

以毛澤東的指定接班人而論,獨裁者臥榻之側,豈容他人鼾睡?指定接班人會增加其他權力菁英對接班人的投資,壯大其權力基礎,難道不會因此增加獨裁者被接班人政變推翻的機率嗎?而且既然獨裁者的位置如此誘人,豈不應該越晚指定接班人越好,以此誘使權力菁英的效忠?否則未被指定者一旦滿懷希望卻發現落空後,不會聯合起來政變推翻獨裁者嗎?在這種情形下,為什麼獨裁者還要指定接班人?以下我將首先解釋何以獨裁者需要建立繼承規則,然後分別說明三種不同獨裁繼承規則的意義。

 

批評若遭禁止 讚美也無意義

 

Augusto Pinochet於1973年政變成為智利獨裁者,強迫軍事執政團中對他權力有威脅者退休,提拔心腹上位,Pinochet原想終身獨裁,並無設立繼承者的打算,直到1980年通過的憲法才明文規定繼承規則,憲法規定Pinochet可以再擔任總統八年,然後軍事執政團會選擇一人參選公民投票。為什麼Pinochet要放棄終身獨裁的機會並在憲法中規定設立繼承人的程序?

 

要理解為什麼,必須先瞭解獨裁者與權力菁英的關聯與彼此的權力策略。獨裁是一種全面的統治,無論在軍事、政治、經濟與司法,都必須置於獨裁者或代理人手中,因為這些領域彼此環環相扣,缺了一角就容易為反對者作為突破的缺口加以反擊。獨裁政權乃是透過壓制的方式限制國民的集會、結社、言論、出版等自由以及選舉、被選舉與組黨的政治權利,以確保權力集中於獨裁者一人,因此必須建立一套體系用來監督人民與懲罰反抗者。但是批評若遭禁止,讚美也無意義,獨裁者的高壓統治固然壓制了反對者的聲量,但也因此無法辨別讚揚者是否出自真心,使得獨裁者無法評估自己被推翻的機率,被統治者的恐懼轉化為統治者的恐懼。

 

智利軍事獨裁者奧古斯托·皮諾切特(Augusto Pinochet)(右)。(圖片摘自紐時中文網)

 

要避免這個困難,獨裁者一方面需要設立大量的情報系統以及鼓勵人們出賣與舉報他人,另一方面則需要籠絡社會菁英(特別是那些社會影響力大又容易收買的菁英),加入執政團隊以增加政府的正當性與降低菁英反叛的機率。但是由於獨裁者全面掌握軍警與司法等工具,社會菁英難以信任獨裁者的承諾,如何能相信獨裁者不是「引蛇出洞」後再一網打盡?如何能相信獨裁者不會在權力穩固之後過河拆橋,翻臉不認人?畢竟獨裁國家不存在獨立的違憲審查或是司法機構能夠強迫獨裁者履行承諾。

 

要解決這個問題,獨裁者必須釋放出可信的訊號,例如分享權力或是「過度」給付社會菁英,才能夠達成雙方的均衡。當然即使在民主國家中,權力菁英通常也擁有相當的財富,例如國會議員以肉桶政治的方式,交換彼此支持的法律,進而分贓特權利益,將權力折現為金錢。但是這種好處,通常無法與獨裁國家權力菁英所能享受廣泛且龐大利益相比。

 

因此獨裁政權中通常免不了貪污的問題,即使獨裁者能夠以嚴刑峻罰禁止中下階層官員的貪污,也無法禁絕權力菁英的貪污,因為給予權力菁英超額報酬,本就是獨裁系統得以運作的原因之一。這也是何以習近平風聲鶴唳打貪,但仍無法消滅貪污的原因,打貪固然有助於增加習近平在民間的聲望,與藉此打擊政敵,樹立權威,但是不可能全面無差別的查核習近平與王岐山的盟友,不僅僅是因為習近平22,000美元年薪作為中國官方薪資頂點過於不切實際,也因為這違反了獨裁政權生存乃是基於獨裁者與權力菁英結盟的事實。

 

獨裁者更擔心內部菁英的政變

 

獨裁者要保有權力,必須應付來自兩方面的威脅:權力菁英的政變與民眾的革命。不過比起外部民眾的起義而言,或許獨裁者更需要擔憂的是內部菁英的政變。Milan Svolik整理了1964-2008年的205位獨裁者中,超過2/3(68%)的獨裁者乃是由內部權力菁英政變所除去,民眾起義推翻政權者只有11%,其餘分別是轉型為民主(10%)、暗殺(7%)與外國介入(5%)。同樣的,王裕華整理中國西元前221年到西元1911年歷朝皇帝的死因,在282位皇帝中,除去自然死亡的152位皇帝之外,其餘的130位皇帝中,國內菁英政變者佔58%,人民革命推翻者佔25%,外國勢力推翻者僅5%,僅略高於皇室內的自相殘殺(4.6%)。可見獨裁者要維持統治,首要還是防止權力菁英的政變。這乃是因為過度給付使得權力菁英政變失敗的機會成本較高,相對而言,每一位參與起義民眾所獲得的利益太低,而組織多數人革命的成本又太高,並且大規模革命的消息容易走漏,更容易為獨裁者所阻止。

 

獨裁國家的權力交替既複雜且危險,繼承制度提供獨裁者下台後,如何度過權力真空,透過一定規則的引導,產生新的獨裁者,這對第一代魅力型領袖尤其重要,在後代通常不具備同樣的權力基礎下,如何從魅力型領導轉型為法理型領導,是一個相當艱難的任務,一不小心就會使得政權顛覆,在這種情形下,對權力集團而言,和平選出一個獨裁者,要比激烈鬥爭下選出一個好的獨裁者更為重要。Pinochet之所以在1980年的憲法中明定任期與繼承規則,正是1977-1978年軍事執政團之間,為了這個議題爭執不休,不同派系對此僵持不下的結果。

 

儘管繼承規則對權力集團的優點十分清楚,但是Pinochet為何要接受這個要求?任何獨裁者制定繼承規則的風險在於,一旦有了超越獨裁者之上的規則,這些規則就有可能被反過來對付自己。當軍事執政團批准了1980年憲法的八年任期規定,但是並未指定接下來必定由Pinochet擔任元首,無論風險如何渺小,誰也不能擔保絕不會出現像中共十七大那樣由習近平突然擠掉李克強突然上位成為接班人,或是八年內當Pinochet犯錯或是出現比他更有權勢的軍事將領,利用憲法的規定改變元首。事實上Pinochet最後也的確輸了在1988年的大選,並失去了軍事執政團的支持而下台。

 

規定繼承以防堵政變

 

獨裁者支持繼承制度主要是因為可以藉此與權力菁英達成均衡,避免權力菁英因為未來權力的不確定性而發動政變,繼承規則可以視為獨裁者與權力菁英談判的結果,為了避免無法促使獨裁者履行承諾的問題,繼承規則可以白紙黑字寫下雙方談判的結果,並藉由限制獨裁者的權力,來散發可信的訊號,促成獨裁者與權力菁英的結盟。與此同時,明文規定繼承制度,可以在國際間與國內,獲得更多的政權正當性,有助於延長執政的壽命。

 

Elizabeth Stein等人的研究證實了這個說法,她們根據前人的資料蒐集了1946-2010年280個獨裁政權的資料,發現明文規定繼承制度的獨裁政權,存活的時間較長,而且遭受內部權力菁英政變的機率也較低。

 

明白了何以獨裁者何以要設計繼承制度,接下來我們可以根據中國歷朝三種獨裁的繼承制度:開放規則、世襲與指定繼承人加以分析,請待下回分解。

 

 

 

 

【上報徵稿】

 

上報歡迎各界投書,來稿請寄至editor@upmedia.mg,並請附上真實姓名、聯絡方式與職業身分簡介。

 

一起加入上報Telegram,新聞不漏接!@Telegram


回頂端