紀永添專欄:國軍的陳疴弊病不是因為募兵而來   

紀永添 2018年12月06日 07:00:00

中華民國的軍隊從沒有因為戰敗而進行過全面性的改革與檢討。(湯森路透)

國軍需要改革一直是台灣社會的共識,特別是在改採全募兵制以後,許多問題看似接踵而來,更令國人憂心。不過許多呼籲改革的人,常誤認為這是因為國軍改採全募兵制才造成這些問題,因此主張要改回過去的徵兵制,但其實這是個不正確的看法。因為目前國軍的問題,許多都不是改採全募兵制以後才出現的,而是長年的陳疴弊病。只是過去台灣在威權時代,沒有新聞自由,媒體並不會報導國軍的負面消息,反而會配合當時的政府宣傳,塑造國軍的精實形象,以凝聚國人士氣,但其實問題一直存在。只是到了民主時代,擁有了新聞自由的媒體開始大幅報導國軍的負面新聞,再加上改採全募兵制以後,又進一步突顯了過去的各種問題,才讓國人產生這樣的印象。不過這也不一定是壞事,因為要解決問題的第一步,往往就是要承認問題存在,才能真正面對問題。

 

問題不是因募兵而冒出來

 

比如目前最常被提出來質疑的「基層軍士官缺員嚴重」與「編現比過低」,其實都不是這幾年才出現的情況。國軍長期以來一直就有基層軍士官缺員嚴重,而且編現比過低的問題,絕對不是在改採全募兵制以後才發生的,只是改採全募兵制讓大家開始關心國軍人力不足的窘境,才注意到編現比的問題。至於「高階軍官比例過高」,與「國防預算偏低」的情況,則是歷史因素加上各種原因而形成的現象,也不能單單用一句話,指責政府獨厚高階軍官與不重視國防建設,而將問題過度簡化。因為如果我們不能瞭解問題的成因,那就很難對症下藥,找出關鍵的癥結點來處理問題。所以本文將嘗試就這四個問題:「編現比過低」、「基層軍士官缺員嚴重」、「高階軍官比例過高」、「國防預算偏低」,討論其歷史因素與可能成因,並希望能藉此提出改善的建議。

 

國軍編現比一直偏低的主要原因有兩個,在民國八十年代以前,因為當時政府仍然宣稱要反攻中國,因此部隊的編制採用大架構,以利戰時隨時擴充,又因為那個年代財政較為困窘,為了節省人事經費,往往在志願役軍士官出缺時,故意延遲遞補,而利用義務役的士官兵來維持部隊運作,結果導致當時部隊的編制員額與實際員額相差甚遠。在八十年代前後,國軍常號稱有五、六十萬大軍,但其實真正服役人員只有四十萬左右,再加上義務役兵源的入伍人數並不穩定,每年會因為各種原因而有變化,造成編現比常常低於八成,特別是需要專業技術人力的單位,因為所需人力養成不易,情況往往最為嚴重。而一般來說,一個單位的人力低於編制的七成時,就會開始出現人力不足的問題,當部隊要維持日常運作就已捉襟見肘時,更奢談要加強作戰訓練等目標。

 

從「精實」、「精進」到「精粹」

 

政府其實也知道這樣的弊病,因此在開始兵力整建計畫後,第一階段的裁軍其實沒有裁掉多少真實的員額,「精實案」只是調整大而不當的編制,整併功能相同的單位,並取消一些沒有多少實際功能的高階軍官職缺,但這已引起作風保守的軍方強力反彈。而在八十年代後,另一個問題快速浮現,那就是隨著之前經濟的快速發展,社會形態轉變,台灣的新生兒出生率早已快速下滑,導致在八十年代後期入伍服役的役男人數逐漸減少,連要維持四十萬大軍都有困難。再加上人員維持費用常年偏高,常常占去國防預算的一半以上,更讓進一步裁軍,成為政府不得不做的工作。也因此接下來又陸續推動了「精進案」與「精粹案」,希望以循序漸進的方式,達成裁軍的目標。最後的「精粹案」不止讓國軍的員額降低到二十一萬五千人,接下來也開始試行全募兵制。

 

「精粹案」不止讓國軍的員額降低到二十一萬五千人,接下來也開始試行全募兵制。(圖片摘自國防部發言人臉書)

 

但弔詭的是,雖然三階段的裁軍案,希望能達成「精簡高層,充實基層」的理想目標,最後也的確削減了部隊的規模,讓實際在營人數接近編制人員,並大幅減少了高階將領人數,但卻出現了入伍役男大塞車,但基層軍士官仍然普遍缺員的問題。前者起因於裁軍的速度大於入伍役男減少的速度,而在科技化時代,為了要組建更為專業熟練的兵種,又擴大召募志願役,最後造成了留給義務役的名額變少。但在兵役公平的考量下,所有的役男都還是要入伍服役,最後的解決方案就是擴大替代役與縮短役期,結果卻形成更嚴重的流弊。而在這種人力過剩的情況下,基層軍士官竟然還會大幅缺員,實在是令人感到無法置信。裁軍的目標不就是要精簡高層、充實基層嗎?在入伍役男大塞車,且擴大徵募志願役軍士官的情況之下,為什麼基層的軍士官人力依然吃緊呢?

 

最根本的原因,在於大量依賴義務役的士官兵來維持基層部隊運作,以節省人事經費的陋習仍然存在,後期甚至以緊縮義務役預官、預士名額,直接以義務役士兵填補人力缺口,以進一步節省薪資支出。而常備軍官只重視官校正期班,不願意廣開基層軍官來源,再加上服役環境不佳,薪資水準與社會脫節,基層軍官看不到未來前途,留營率低,人事補充作業又很緩慢,形成極為惡性的循環。可以說這個問題已經存在非常久,只是在徵兵制的時代,被大量便宜的義務役人力所掩蓋,同時威權時代的媒體也不會刻意報導這些問題,一直要到民主化後,國人才在新聞自由下,透過媒體瞭解到國軍的弊病,但這剛好也是「精實案」等三階段裁軍案推動之時,結果形成了「裁軍導致國軍弊病叢生的」的印象,與今日將一切問題推給全募兵制,有異曲同工之妙。

 

合理的薪資福利是關鍵

 

基層軍士官的缺員嚴重,直接導致的就是部隊運作紊亂,經驗無法傳承,更難以進行作戰訓練。基層軍士官可以說是部隊運作的骨幹,國軍孱弱又缺員嚴重的基層軍士官,是國軍長期以來最大的弊病之一。雖然說採行全募兵制並非這個問題的源頭,但卻無法否認,全募兵制進一步延續了這個問題。解決之道說簡單也非常簡單,因為這並不是國軍特有的問題,許多歐洲國家,包括美軍在內,都曾經在改為全募兵制後,遇到一樣的狀況。解決的關鍵就是改善部隊服役環境,多方尋求基層軍士官的來源,並給予相同的晉升機會,最重要的是要給予合理的薪資福利。近年來在改採全募兵制後,政府已經調整了基層軍士官的薪資福利,並注重改善部隊的服役環境,據聞這一、兩年大學儲備軍官訓練團(ROTC)的招募也超出原本的預期,這都是一個好的開始。

 

基層軍士官缺員的問題,還反映出過去國軍整體架構「頭重腳輕」的情況,也就是國人所熟知的,高階將官滿天星。(圖片摘自國防部發言人臉書)

 

基層軍士官缺員的問題,還反映出過去國軍整體架構「頭重腳輕」的情況,也就是國人所熟知的,高階將官滿天星,將軍與基層士兵的比例,遠比外國部隊要高出許多。再加上基層軍士官缺員嚴重,編現比偏低等問題,都讓曾服役過,見過國軍基層部隊實際運作情況的國人,對國軍缺乏信心,很多人也因此認為軍方高階將官享盡一切福利,卻無理苛扣基層士兵。過去國軍將官過多的問題,也一樣肇因於歷史因素,主要的原因有兩點,其一是為了反攻中國、擴張軍隊規模時預做準備,這也是過去大部隊架構下的另一個問題。其二則是國軍部隊特有的政戰系統,是一個只有軍官而沒有士兵的體系,而且政戰系統的軍官還遍佈各級部隊擔任主官,結果就是過去國軍的高階軍官比例過高,越高層問題越嚴重,特別是將官的比例高到極為不合理。

 

非實戰單位應考慮外包

 

雖然在三階段裁軍後,高階將官人數已經大幅度下降,但仍未達理想比例,還有進一步改革的空間。在改採全募兵制以後,非實戰單位、也不是與作戰高度相關的後勤、支援等單位,都應該逐步外包給民間,國軍應該專注於戰訓本務,而不是浪費大批掛有軍階的人員,去負責這些民間可以處理的業務。國防部日前規劃要蓋軍事博物館與幼兒園,完全是本末倒置的政策,試問這些設施與戰訓本務有何關聯?事實上,這種情況在國軍之中並不罕見,甚至一些與作戰訓練無關的單位都還有極高階的軍官擔任主管,形成嚴重的人力浪費。而政戰系統中也有許多單位其實都與作戰訓練無關,反而更需要民間的專業能力,外包或直接聘僱民間專業人材,將會是更有效率的方式。國軍應該要養成一個新觀念,掛上軍階就是軍人,其工作必需與作戰有關,才能改善這個問題。

 

至於台灣國防預算長期偏低的問題,其實有其內部與外部的因素。內部的因素在於台灣已經轉型為一個民主國家,不可能再像過去威權時代,將大部份的資源都投注到軍事建設上,這絕對無法取得目前台灣社會的支持。再加上隨著過去的經濟發展,國家的總預算快速增加,國防預算雖然也有逐年小幅度增長,但卻不及總預算的增加幅度,因此國防預算所占的比例,變的越來越低。而外在的因素在於台灣的處境困難,過去向美國提出的軍購案,往往要看國際情勢的發展,才能獲得美國同意出售。在政府無法掌握美方何時會同意下,自然無法將採購經費編在年度國防預算中,常是在美方宣布通過軍售案以後,才以重大國防採購案的方式編列特別預算,而這些金額非常龐大的特別預算,並不會列入每年度的國防預算中,這也造成國防預算看起來相對偏低的結果。

 

國軍的重重弊病,的確有很多都是歷史因素所造成的,但我們不能以歷史因素,來做為國軍逃避改革的藉口。(湯森路透)

 

國軍從未全面性改革

 

不過雖然說國防預算看來長期偏低的問題,不是因為台灣削減國防支出,但是台灣與一般國家不同,面臨了強大的外敵,卻沒有隨著經濟的發展,加大國防投資也是事實。在中國窮兵黷武,不斷以兩位數的增長速度擴張軍備的同時,也讓台灣看起來對自己的安全漠不關心,這也引來美國等盟邦的關切。日前政府宣誓將逐年增加國防預算,是非常正確的方向,因為若是自認為兩岸關係和緩,就不重視國防發展,那將是極不負責的政策。另外在台灣的外交努力下,美台的軍售模式也已經出現改變,未來美國將會逐案審查台灣所提出的軍購需求,採取與其他國家相同的軍售程序,不再包裹式的一次通過,這將有助於台灣重大軍事採購案預算編列的正常化,也希望未來的國防預算可以確切地反應出政府注重國防安全的努力,並化解國人與盟邦的疑慮。

 

其實從中華民國政府在國共內戰中慘敗,撤退到台灣,到韓戰爆發而讓美國決定派遣第七艦隊協防,使局勢轉危為安,中華民國的軍隊從沒有因為戰敗而進行過全面性的改革與檢討。在漫長的兩岸分治時代,國軍在威權體制下,缺少外在的監督與建言,等到台灣淪為國際孤兒後,也缺少與國際交流的機會,使國軍變的更封閉,更沒有改革的動力。而「精實案」、「精進案」、「精粹案」與「採行全募兵制」,又是在政府規劃不全,國軍執行不力下,且戰且走來到今天。我們知道今日由台灣子弟所組成的國軍部隊,是保衛台灣的重要安全力量,但是我們也不能否認國軍部隊需要痛下決心,確實改革。國軍的重重弊病,的確有很多都是歷史因素所造成的,但我們不能以歷史因素,來做為國軍逃避改革的藉口,若是這樣就愧對全體國民的負託了。

 

※作者為軍事研究者

 

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