紀永添專欄:民意如此 國軍應滾動式檢討軍隊規模      

紀永添 2020年10月16日 00:01:00

民眾支持加強國防力量,民氣可用,國軍不如趁機檢討現有國軍員額,擴大部隊規模。(圖片摘自總統府臉書)

隨著美、中關係緊張,兩岸情勢也快速改變,中國不斷在東南沿海一帶舉行軍事演習,對台灣施壓,甚至派遣戰機侵入台灣的防空識別區,或短暫越過海峽中線挑釁。這樣的情勢讓台灣社會感到憂慮,媒體的民調顯示大多數的民眾主張恢復徵兵制,以強化國防力量。這原因在於一般民眾認為現在只有4個月的軍事訓練役實在不夠,難以訓練出一支可靠的後備部隊。同時許多關心台灣防衛能力的國外媒體,也時常報導目前國軍所採取的全募兵制,因人員招募不順利,而導致兵力不足的問題。雖然政府已經宣誓,從今年開始將強化後備部隊戰力,但是民眾的擔心與外界的批評,也並非完全沒有道理,雖然再次回到過去的徵兵制完全不可行,只是重蹈覆轍而已。不過既然民眾支持加強國防力量,民氣可用,不如趁機檢討現有國軍員額,擴大部隊規模。

 

「徵兵」無法立刻讓部隊人數變多

 

一般民眾較不熟悉國防問題,以為只要改回徵兵制,就能讓國軍部隊變多,強化台灣防衛能力,卻不知道國軍員額是固定的,目前是21萬5000人,就算馬上改回徵兵制,部隊也不會變多。反而會為了消耗多餘的兵源,而讓很多役男轉服替代役。相信一般民眾都曾經在各個公家機關遇到這些替代役男,也許他們熱心協助公務推行,但他們未受過軍事訓練,作戰能力為零,卻仍然要領薪水、吃飯與住宿。這就是過去徵兵制時期的最大弊病,義務役士兵役期短,不易訓練,常備部隊的戰力難以提升,大批的替代役又過於浮濫,虛擲人力。民眾目前所憂心的是國軍部隊的規模不足以抵禦外敵,那如果真的想要改變這種情況,需要的是增加國軍員額,從目前的21萬5000人往上調整。而且重點在於規模變大,要能同時強化整體戰力,而不是再走回頭路。

 

國軍在經歷很長一段時間的努力,終於慢慢建立起全募兵制的專業部隊,雖然仍有很多地方差強人意,有待改進,但已比過去的部隊要進步許多。這從以前的戰備訓練月只能一年實行一次,到目前可以一季一次,代表訓練強度的改善,若再改回過去以徵兵為主、募兵為輔的制度,等於這些努力都完全白費。因此調整國軍員額的方式,或許可以參考美軍,以全募兵制的常備部隊與後備動員部隊兩軌並存的方式,做為互補。簡單來說,就是現在21萬5000人的全募兵制部隊不做改變,而以延長目前軍事訓練役服役天數的方式,讓原本在兩階段訓練結束就退伍的義務役士兵編成守備旅,使原本戰時才會動員的守備旅在平日就存在,如此將讓現役國軍部隊的員額增加。國防部可以精算需要增加的部隊數量,來決定要延長多久的服役天數,編成多少守備旅。

 

讓義務役編成守備旅

 

這樣做當然有利有弊,但有幾個很明顯的優點。首先是目前的軍事訓練役只有短短的4個月,第一階段是入伍基礙訓練,第二階段是專長銜接訓練,大致上與之前的義務役一樣,所缺少的是下部隊的訓練。過去義務役役期還有1年時,最少還有8個月的下部隊時間,可以讓義務役士兵熟悉部隊運作,瞭解自己在戰時的任務。雖然以往國軍的訓練情況飽受批評,不過真正下部隊服役一段時間,仍是無可取代的重要經驗。國防部也明白這樣的問題,因此曾嘗試把這些服軍事訓練役的役男,編入基層作戰部隊,成立一個專屬的新兵營,讓這些役男能熟悉部隊環境,卻因成效不佳而取消。原因在於全募兵制的部隊與義務役的部隊,不論是訓練、裝備、管理、組成,差異都太大,這個新兵營不止無助於提升戰力,還往往被第一線作戰部隊視為是累贅。

 

國軍員額是固定的,目前是21萬5000人,就算馬上改回徵兵制,部隊也不會變多。反而會為了消耗多餘的兵源,而讓很多役男轉服替代役。(圖片摘自總統府網站)

 

解決這個問題的方式,或許是讓義務役的守備旅與全募兵制的打擊旅分開。守備旅的編成方式,就依照過去國軍基層部隊的方式,由少數職業軍人的幹部,來領導大部份由預官、預士、義務役士兵所組成的基層連隊,構成守備旅。未來戰時計畫怎麼動員,現在就如何編成。選擇將會防守重要地區的後備部隊,如敵方可能會登陸的海灘、交通要道、機場或港口周邊的守備旅,由完成4個月軍事訓練役的義務役士兵來編實。這些義務役士兵下部隊的時間,可依國軍能負擔的規模來調整,如4個月、6個月,甚至是8個月。這樣做的好處,是完成軍事訓練役的士兵可以獲得下部隊的經驗,國軍能擁有更多地面兵力來強化防務。未來退伍的後備軍人也因服役時間較長而較有經驗。更為重要的是,這等同於是恢復部份的徵兵制,能回應社會大眾的期待。

 

當然,採用這種方式也有很多缺點,比如下部隊的時間仍然太短,即使未來能延長到8個月,也只是回到過去徵兵制末期的1年役期,更不用說如果只有4個月的時間,那這種守備旅的基層士兵,流動會非常頻繁,在略為熟悉部隊運作以後就要退伍了。這對常備部隊來說,會是最大的夢靨,但對於後備部隊來說,不就是我們所希望達到的目標嗎?另一個問題是,這將會耗費更多國防資源,國家多養一個義務役士兵幾個月,加起來就是一筆不小的費用。不過既然民意認為應該要回復徵兵制,加強國防,這也是進一步向社會說明,台灣在大敵當前下,需要增加國防預算的良好機會。至於這些守備旅可能沒有足夠的裝備,只能編成輕型步兵旅,武器過時老舊,機動車輛不足,與常備部隊戰力差距過大的問題,剛好可以攤在陽光下,謀求解決的方法。

 

後備動員都只是紙上作業

 

過去的後備動員計畫,只是紙上作業,就算因演習或教召而臨時編成,時間也非常的短,無法得知可能會發生的問題。讓守備旅長期存在運作,真正去擔任部份的任務,也是驗證國軍後備動員計畫可不可行的最好方式。其實可以預見,這些守備旅可能會重蹈過去採徵兵制時,基層部隊的所有問題,畢竟就是以徵兵制時代的方式編成。而這剛好也可以讓國軍思考,要怎麼解決過去徵兵制時代,部隊戰力低落的情況。這些問題在改採全募兵制以後被掩蓋了,但仍隱藏在後備動員計畫中,看不見並不代表不存在。如果當時那些弊病就無法解決,今日又怎麼能期待臨時動員編成的守備旅會沒有這些問題?徵兵制本身並沒有錯,有問題的是過去扭曲的部隊文化,讓台灣的徵兵制充滿弊病,國軍若一直不願意去面對這些問題,後備動員制度要如何改革?

 

至於新編成這些守備旅,需要一些職業軍人幹部,是否會影響目前全募兵制部隊的這個問題,則因之前陸軍推動「可恃戰力專案」,在成立聯合兵種營後,等同實質裁減了6個營,空出3000人左右的員額。這些員額將用來成立新型部隊或補充人力不足的單位,三軍都在努力爭取中。不過,裁撤了第一線的部隊,卻用來補充非實戰單位,是過去最飽受批評的情況。陸軍想要爭取這些員額,就要提出更具說服力的計畫。而延長軍事訓練役的役期,成立守備旅,用少數志願役軍人做為骨幹,編成一定數量的地面部隊,強化後備戰力,或許是陸軍可以積極考慮的方向。即使這些守備旅的基層士兵流動快,在作戰訓練上可能比不上全募兵制的部隊,但後備單位平日就存在,擁有人員可以保養武器,維護營區,協助教育召集,將能大幅強化部隊動員的效率。

 

國軍的戰備訓練月只能一年實行一次,到目前可以一季一次,代表訓練強度的改善。(圖片由國防部提供)

 

陸軍甚至可以考慮,這些平日就編實的守備旅,是要完整編成一個旅,還是打散編成更多的旅,但每個旅之中只編實一、兩個營。前者的好處是編制完整,擁有較強的作戰能力,可駐紮在需要加強防禦的地方,也能在遭到敵方突襲,來不及進行後備動員時,先有應急的兵力可以支援常備打擊部隊。後者的優點是可以維持更多的旅級後備部隊,平日分散在各個駐防地點,戰時只要快速動員補足後備軍人,就能立刻編成許多守備旅。缺點是兵力較零散,難以集中運用,缺乏獨立作戰的能力。事實上,在台灣進行裁軍改革前,國軍就有這樣的編制存在,以最小的兵力維持部隊運作,在戰時只要將後備軍人編入,就能立刻組成可以作戰的部隊。只是當時這樣的設計用於一線常備部隊,被拆分到很零散的兵力,不易訓練且戰力不佳,而在改革中被裁撤。

 

延長軍事訓練役期是戰略手段

 

不過,未來如果真的可以實行雙軌制,全募兵制的常備部隊用於打擊作戰,受軍事訓練役的義務役士兵,用於國土防衛與作戰支援。則新編成的守備旅會比較有空間實施這種分散編制的方式,畢竟後備部隊沒有第一線作戰部隊需要隨時維持最佳戰力的現實問題。甚至這種方式還可以擴展到海軍陸戰隊與憲兵,空軍與海軍的各單位。特別是憲兵現在負責空軍基地與海軍港口的安全衛哨勤務,但是兵力實在不足,目前是規劃由當地的陸軍部隊馳援。只是這樣的設計,在演習時看起來很理想,卻不能排除戰時地面部隊會受敵方戰機攻擊或特種部隊牽制,無法增援重要基地的可能性。以守備旅或守備營直接駐紮在這些關鍵設施附近,能或多或少增加防禦能力。空軍或海軍也能引進比較初階的地勤或港勤人力,以改善目前人力吃緊、工作繁重的問題。

 

國防部近來宣布,將加強教育召集的頻率與強度,改成一年一訓,一次14天的方式。這是令人欣慰的方向,但仍然有許多地方有待努力,改革目前只有4個月的軍事訓練役,可能也是當務之急。進一步延長軍事訓練役的服役時間,對社會大眾來說,是逐步回復徵兵制;對國軍來說,則是強化後備軍人的訓練;對政府來說,這是回應社會所期待的政策;對關心台灣的盟邦來說,這代表台灣自我防衛的決心;對中國來說,這宣誓了台灣不會屈服的意志。最後還能保住努力了這麼多年的全募兵制,繼續打造專業的精銳部隊。不過這個建議要能成功的關鍵還是在充足的經費,因為目前人員維持費已吃掉大半的國防預算,再擴大員額將讓問題雪上加霜。當大眾傾向恢復徵兵制時,政府有義務向全民解釋這需要增加國防預算,畢竟天下沒有白吃的午餐。

 

未來如果真的可以實行雙軌制,全募兵制的常備部隊用於打擊作戰,受軍事訓練役的義務役士兵,用於國土防衛與作戰支援。(湯森路透)

 

當然,這樣的構想能不能成功,還需要政府與軍方仔細評估所需經費與各種利弊得失,也不見得是一個最好的方式。繼續增加國防預算與擴大國軍規模,絕對是一個政治考量,而不單純只是軍事問題。特別是擴軍對台灣社會而言,是一個很敏感的話題,目前呼籲恢復徵兵制的政治人物,可能都不會支持,更有可能被中國視為是台灣的進一步挑釁。不過中國近日不斷加強對台灣的軍事恫嚇,政府除了嚴正宣誓防衛固守的立場外,並沒有什麼有效的反制方法。或許延長軍事訓練役的役期,擴張地面部隊規模,可以做為另一種戰略性手段。中國如果在未來進一步挑釁,台灣可以將軍事訓練役的役期逐步延長,讓部隊規模增加。若兩岸關係改善,中國能有所收斂,則政府可以縮短役期,滾動式調整以因應情勢,國軍的員額也不是完全不能改變的。

 

※作者為軍事研究者

 

 

 

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