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清朝政府最突出的特色就是「沒有政策」!從李鴻章留下來的 2800 萬字看清廷弊端

楊照 2021年12月10日 21:00:00
(取自維基百科)

(取自維基百科)

認真地說,李鴻章留下來的兩千八百萬字,當然和梁啟超、胡適留下來的文集內容不一樣,雖然都是以他的名義交出去給皇帝看、給相關單位看、給朋友或敵人看,但真正出於他自己手筆的比例恐怕不高。長期以來,在他身邊圍繞著眾多幕客,這些幕僚、下屬負責幫他草擬文書內容,經他過目之後,甚至也幫他抄寫成篇。

 

 

必須有這麼多的幕客幫忙寫這麼多的文字內容,又可以從另一面映照出當時大清帝國官僚系統的根本問題。和現代政治體系運作相比,清朝政府最突出的特色、最突出的欠缺就是─沒有政策。

 

今天任何一個政府要執行政務,首先一定得要擬定政策,才能讓上上下下有所依循。不管是以「五年經建計畫」或「國政諮言」或「黨代表大會決議」等各種方式表現,那都是宣告政府所做的決定,既是對人民的交代,也是對官僚組織的要求、推動。

 

仔細看一下李鴻章龐大的奏摺和書信,對比之下就能明白,為什麼清廷在巨變中無法運轉,更不可能像日本那樣進行改革?清朝有由上而下的權威,卻沒有由上而下的行政體系。意思是皇帝和朝廷當然高高在上,但皇帝和朝廷卻很少決定要做什麼事。

 

為什麼會有那麼多奏摺?因為基本上皇帝、皇權是被動地等在那裡,聖旨、聖諭主要是回應臣下的報告與請求的。要做什麼事,都由臣下提出,而擁有最高權力、位居中心的人,只負責表示同意或不同意。皇帝不同意,那就當然不能做;就算皇帝同意了,也只同意奏摺中提到的具體事務,而不是訂定為原則性的方向或政策目標,讓官僚體系能夠遵行推動。

 

各級官員都有他們的職權範圍,只能在職權內提意見、提要求,他們沒有權力可以自己做決定,也沒有權利在職權外提要求。於是大大小小的事都必須上奏,得到皇帝同意或不同意的判斷。這種情況在光緒朝變得更嚴重。皇權掌握在慈禧太后手中,她卻不可能擁有皇位,她的身分必然使得她對於朝廷以外發生的事比一般皇帝要來得隔閡、疏遠,在行使皇權時就更被動。

 

李鴻章留下諸多奏章,因為那麼多事都和他有關,每件事他都必須問,必須尋求同意。政治運作上不只沒有充分授權,而且缺乏由上而下的明確指示。遇到如此激烈變革的時局,清朝的政治體制格外無法應對。

 

 

只有一八九八年(光緒二十四年)的「百日維新」中,在康有為等人協助下,親政的光緒皇帝集中在短時間內發布了眾多命令,那是極少有的由上而下積極領導的局面。但也正因為這種做法違背了皇權的長期行使方式,讓這段轉折變化如此短命。

 

另一方面,李鴻章留下的巨量書信,大部分都不是朋友之間請客酬答的,其實際功用往往是聯繫和協調官僚系統中的不同部門。要推動一件事,可能需要先上呈五份奏章,終於取得上頭同意,然後必須再來來回回寫十幾封信,給相關單位的主事者交代、叮囑。

 

一切溝通的主體停留在人與人之間,缺乏有效的部門與部門間的合作模式,這樣的政治管理當然非常沒效率。

 

 

*本文摘自《不一樣的中國史13:從變法到革命,顛覆帝制的時代──晚清遠流出版社出版

 

【作者簡介】

 

 

楊照

 

本名李明駿,1963年生,臺灣大學歷史系畢業,曾為哈佛大學史學博士候選人。

 

擅長將繁複的概念與厚重的知識,化為淺顯易懂的故事,寫作經常旁徵博引,在學院經典與新聞掌故間左右逢源,字裡行間洋溢人文精神,並流露其文學情懷。近年來累積大量評論文字,以公共態度探討公共議題,樹立公共知識份子的形象與標竿。

 

曾任《明日報》總主筆、遠流出版公司編輯部製作總監、臺北藝術大學兼任講師、《新新聞》週報總編輯、總主筆、副社長等職;現為「新匯流基金會」董事長, BRAVO FM91.3電台「閱讀音樂」、臺北電台「楊照說書」節目主持人,並固定在「誠品講堂」、「敏隆講堂」、「趨勢講堂」及「藝集講堂」開設長期課程。著有長篇小說、中短篇小說集、散文、文學文化評論集、現代經典細讀等著作數十冊。

 




 

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