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羅德瑞克

 

• 哈佛大學國際政治經濟學教授

美國總統川普（Donald Trump）將國家安全用於對鋼鐵進口徵收關稅的理由，他威脅調高汽車關稅，最近還誓言要對墨西哥的進口產品實施關稅徵收。

「沒有鋼鐵就沒有國家（If you don’t have steel, you don’t have a country）」川普宣稱。儘管川普的國家安全主張表面看來十分荒謬，更為大範圍的世界貿易體制和全球經濟治理提出了難題。　　

確定國家政府可以隨心所欲作為、以及必須接受國際協議監管的政策領域，是全球治理（global governance）的關鍵難題。在一個日益相互依存的世界經濟中，某國的一切所作所為幾乎都會影響到其他國家利益。　

但上述「外溢效應（spillover）」本身並不構成充分的理由來限制民族自治。公共教育、汽油稅或高速公路限速等政策都會影響到交易夥伴的利益。提升技能會改變某個國家的比較優勢，從而影響其他國家的貿易機會。汽油稅和限速會影響對石油的需求，從而影響世界市場石油價格。上述政策不受國際管控，對此實行國際監管將被普遍（而且恰當地）視為荒謬之舉。

全球治理的經典案例基於兩類問題。

第一類問題關乎全球公共利益（或損失）：有些政策惠及世界各地，但卻在本國很少或根本不產生利益，控制溫室氣體排放就是一個關鍵的實例。第二類問題是所謂的以鄰為壑政策（beggar-thy-neighbor policies）：有些行為只有在損害他國，並在此過程中影響全球效率的前提下才能在國內產生經濟利益。一個經典的實例是，某些稀缺商品的集團化（cartelization），此舉是以從交易夥伴攫取壟斷價格為目的。

上述案例為全球經濟治理提供了無懈可擊的論據。但如今引起決策者關注的問題卻很少完全屬於一個或其他領域。比如補貼、產業政策、就業保護關稅、針對健康或社會問題的非關稅舉措、不良金融監管和不恰當（過於嚴格）的財政政策就既不屬於全球公共利益/損失，也不屬於以鄰為壑的政策。

上述某些政策實際上有損自身利益。還有些政策的確能帶來國內利益，但究其原因是它們解決了真正的市場扭曲或合法的社會目標，而不是因為它們強制讓其他國家承擔成本。如果目前全球治理陷入混亂，那並非因為有什麼真正的經濟理由，而是因為許多政策已經透過偶發事件或政治遊說團體的運作而變得國際化。

我們來思考關稅問題的國家安全論據。

如果像許多人認為的那樣川普的觀點毫無依據，那麼因為他誤入歧途的做法而付出代價的首先是美國經濟，換言之，川普的關稅是一種於己有害的政策。另一方面，如果我們假定川普無辜並且願意接受存在真正的國家安全理由，那麼在國內作出上述決策就是恰當之舉。

在國家適用上述政策之前究竟屬於哪種情況我們不得而知。但無論如何，將最終權力下放給國際機構似乎都不是明智之舉。即使當國家安全關稅這樣的政策遭到誤導，作為一般規則，也應當允許民主國家有時會犯錯誤。在事先存在很大不確定性的情況下，授權國際官僚機構防止國家傷及自身似乎並非合適之舉。這也會為其他領域開創一個危險的先例。

在國家安全領域，世貿組織的原則含混不清，迄今為止在現實中基本上未經測試。相關文字似乎敞開了大門，規定「本協定任何內容均不應解讀為...阻止任何締約方採取其認為必要的行動來保護自身的基本安全利益。」

但最近在一次不涉及美國的裁決中，世貿組織採取的立場是它有權審核該領域的國家決策並判斷其恰當性。可以預料的是，這一決定遭到了美國的批評。

全球治理愛好者們必須認識到，當今世界經濟絕大多數政策失誤（就像川普的關稅政策）都是國家層面失敗的產物，而不是因為缺少國際合作。川普徵收關稅是錯誤政策，不是因為它們損害了其他某些國家，而是因為它們為美國經濟直接造成了損失。

不能依靠全球安排來防止這樣的國內失誤，因為它們就像國內政治進程一樣很容易被特殊利益集團所利用，而且民主合法性要低得多。事實上，外部限制可能會導致國內治理失敗加劇，因為它們會授權特定分配聯盟損害廣大公眾的利益。

我們能期待的最佳方式是所謂「促進民主的全球治理」與「促進全球化的全球治理」不同，促進民主的全球治理將把絕大多數政策領域，也就是那些不能被歸入全球公共利益或以鄰為壑政策的領域，留給國家管理。全球監督將僅限於如透明、問責、利益相關方的參與、以及使用科學/經濟證據等程序要求，目的是在不預判最終結果的前提下，強化國內的民主審議。

當涉及到川普的貿易愚蠢行為時，這樣一種輕微的全球治理模式能否有所作為的確值得懷疑。但至少它會降低川普（和其他本土主義政客）長期抱怨世貿組織和其他國際機構踐踏國家主權的任何依據。

© Project Syndicate

（原標題為《Can Global Rules Prevent National Self-Harm?》文章未經授權，請勿任意轉載）